财政税收财政政策毕业论文 地方财政自主的宪政逻辑——辅助原则的分析进路 7页

'湖南师范大学本科毕业论文考籍号：XXXXXXXXX姓名：XXX专业：财政税收财政政策论文题目：地方财政自主的宪政逻辑——辅助原则的分析进路指导老师：XXX二〇一一年十二月十日 【摘要】辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则。通过德国、日本以及欧盟的实践，辅助原则已经由宗教教义转化为宪政设计的基本准则，因为它与宪政的人权保障、分权制衡等理念保持一致。辅助原则为地方财政自主提供正当性基础。目前，依据辅助原则，需要建立与之适应的地方财政自主的具体制度包括，加强地方预算民主，完善地方税费制度及规范财政转移支付。【关键词】地方财政自主；辅助原则；宪政【正文】　　一、辅助原则的缘起与嬗变　　辅助原则（thePrincipleofSubsidiarity），或称补充原则、补助原则、附属原则，有学者认为该思想可以追溯至亚里斯多德在《政治学》一书中关于个人与国家关系的论述，[1]（P79）但是一般认为现代意义上较全面清晰的阐述，则是1931年教宗庇护十一世（PiusⅪ ，1857－1939年）为纪念《新事物通谕》颁布40周年而宣告的《四十年通谕》，“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情，将之移转给某个群体去做是不合法的，同样，将下一级或较小群体能做的事情移转给上一级或较大群体承揽也是不公正的，同时也严重损害和搅乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员，而不是吞并它们，也不是摧毁它们。”[2]（P456）辅助原则作为教义的提出，是罗马教廷针对当时自由主义的困境与集权主义的泛滥，而试图重建社会秩序的努力，一方面是，自由主义面对日益增多的社会积弊束手无策，另一方面纳粹为代表的集权主义所提交的解决方案却无异于饮鸩止渴，将人类社会推往灭亡的不归路。因此，在尊重个人人格的前提下，促进人与人之间的合作，国家、社会作为个人之间合作的组织基础和秩序保障，有责任和义务协助个人实现自我追求，同时，国家、社会也构成湮灭个人价值和尊严的重要力量。辅助原则便是教廷认为处理个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间复杂关系所应遵循的“至高的社会哲学原则”，即个人首先要对自己负责，在个人无法解决的时候，可以通过自愿合作来解决共同的问题；在自愿合作无法解决的时候，才需要强制，即公权力的介入；而进入公权力的范围之内，也应当由较小的共同体承担解决共同问题的责任；只有在下层共同体需要更高一层支持的时候，更高一层才能予以干预，个人、社会、国家乃至国家内部各级政府之间形成递升的辅助关系。 　　二战后，天主教的辅助原则逐渐地世俗化，转化为一般公法原则，尤其体现在德国、日本的给付行政、经济行政等理论与实践方面。19世纪30年代，民生凋敝、经济衰败，“每个人都应该自求多福”的社会信条难以维系，德国行政法学者厄斯特福斯多夫指出，国家应强力介入个人生活，“生存照顾乃现代行政之任务”。但是，之后纳粹以此为藉口建立集权统治的经历，促使福斯多夫在50年代幡然改悟，提出生存照顾的辅助理论，即行政权不是人民幸福的“惟一提供者”，应由调和性的“中间团体”发挥“社会之力”来解决成员的生存照顾问题，国家则应是一种补充功能。[3]此外，德国宪法学者彼德斯也指出，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力，都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，故是一种“次要性”的“补助性质”的“辅助行为”。[4]（P146）时至70年代，这种公权力提供福祉“辅助理论”已经成为德国学界的通说。辅助原则在德国法上另一个重要领域便是经济行政法。德国学者罗尔夫斯特博就认为，“辅助性原则意味着，经济上的个人责任与协作优先于国家责任，私人企业的经营预先于国家所有的经济活动。在这种情况下，辅助原则就成了私人自由优先的代名词，是把国家完成的任务私有化的基础。只有当私人经济没有能力有序地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者说作为备用力量予以考虑。另一方面，辅助性原则在分散与集中的意义上以两种方式涉及到国家的经济行政组织。较低一级的联邦各州的工作优先于联邦的工作，社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于国家的行政管理”。[5]（P114）除德国以外，日本也施行这一称之为“补充性原则”，例如行政主体以一般纳税人的负担所进行的给付活动，原则上是对私人或家庭、市町村等共同体无法充分实现其生活上的重要利益时实施的补充性活动，首先要负责的是私人或家庭、市町村等共同体，又如，政府有关机关进行的贷款就是以补充性金融为原则的，禁止和民间金融机关竞争等。[6]（P333）　　辅助原则不仅是个人、社会和国家之间的位阶排序，而且是一种由下至上的组织原则，欧洲一体化就是后者最具代表性和影响力的实践。以经济联合和构建共同市场的口号为先导，从建立欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体，再到欧洲联盟和单一货币，乃至正在推动的欧洲宪法，一路走来，不断遭遇挫折与停滞，但是欧洲更紧 密的联合日趋明显，辅助原则已经成为处理民族国家主权与超国家机构权力之间矛盾的指导规范。19世纪70年代中期，辅助原则思想就已经被引进欧洲共同体，但是1991年达成的《马斯特里赫特约》（《欧洲联盟条约》）才首次载入辅助原则，并借助条约的生效而取得明文的法律基础。[7]条约导言和第3b条（合并版本第5条）规定，“决心继续推动建立欧洲人民间日益紧密的联盟进程，并在联盟内根据辅助原则尽可能由靠近公民层次做出决定”，“联盟应在本条约所授予的权限和确立的目标界限内采取行动。凡不属于专属权限管辖的领域，只有成员国不能充分实现建议行动的目标，并且考虑规模或效果，只有联盟能更好地实现这些目标，联盟方可应遵照辅助原则采取行动，但是，联盟的任何行动不能超越实现本条约目标的必要范围”。辅助原则成为已具备联邦制雏形的欧洲联盟内部的事权划分原则，但是条约文字过于模糊空洞，诸如“欧盟目标”以及“效果”和“增殖”检验标准不够明确，之后的《阿姆斯特丹条约》对《马斯特里赫特条约》进行修改，在所附属的《关于适用辅助原则和比例适度原则的议定书》中，就该原则适用条件与方式予以一些更细化的规定和解释。2003年《欧洲宪法》草案就地方自治安排形成三项原则：辅助原则、比例适度原则和接近性原则。辅助原则，那些未划入专有权能的领域内，只有当、且仅在所欲采取之行动的目标无法由成员国——不管中央层级还是地区或地方层级——充分地实现，相反，基于所提议的行动规模或效果，可在联盟层级更好实现时，联盟才可采取行动；比例适度原则，联盟行动的范围与形式不应超出实现本宪法之目标所需要之外；接近性原则，地方与地区政府是可以最直接地对公民的要求做出反应的政府，能使民主制度得到最认真的实行。[1]（P245-250）　　还有一些国家的法理或制度上并没有明确提出辅助原则的概念，但是大多可以找到思想的对照物，例如库恩哈特就指出，欧洲人所言的辅助原则就是美国人所说的联邦政府的“有限权力（LimitedPower）”。[1]（P127）　　二、辅助原则、宪政与地方财政自主 　　“辅助性原则绝不是内容空洞的流行语，或者符合时代精神的口号，而倒是如同一位美人，是一项明智的规则，它是良好的按比例的经济行政政策的准则。这涉及到一种发展开放的、仍应增添透明度的结构原则，这种结构原则会上升成为未来经济和社会制度的一种基石”。[5]（P115）而辅助原则之所以能够提升为宪政设计的基本准则，一方面，如学者所指出的，“它（宪政）植根于西方基督教的信仰体系及其表述世俗秩序意义的政治思想中”，[8]（P1）另一方面，辅助原则与宪政彼此之间存在诸多通约之处，尤其是在人权保障和分权制衡方面。　　正如《独立宣言》所昭示的，人类为保障诸如生命权、自由权和追求幸福权等不可剥夺的权利，才建立政府，而政府赖以奠基的原则，其组织权力的方式，应使人民认为惟有这样才最有可能获得他们的安全和幸福，换言之，作为现代国家的基本形式，“宪政事实上已成为保护个人权利的同一语”。[9]（P136）事实上，在每一个基本权利中，都隐含着自治自决之要素，自治与自决系宪法人性尊严之核心内涵。[10]（P12）辅助原则正是在其他任何手段之前设立最优先的选项，即个人的自主，自己管理自己的事务，制订自己的生活蓝图，决定迎接何种挑战，规避何种风险。自主的前提之一就是肯定每个人有权选择自己生活方式的权利和自由，并为自己的行为承担相应的责任。[11]当然，个人的自主不等于自由自在，存在诸多主客观限制，最主要的，就是个人能力不足以追求所欲。辅助原则，在个人尽自己所能寻求自我发展的前提下，还鼓励个人以团体方式积极合作，以扩大个人的自主，并保留国家作为最后干预手段。另外，对于他人的自主的尊重或来自他人的自主的侵犯，也需要社会或国家建立秩序予以维护。因此，德国学者考夫曼强调，“补助性原则是社会正义之一部分，公益的一部分。因为补助性原则一方面是涉及人民发展自由之法律上的衡平与另一方面涉及国家对此自由之保障与支持。衡平我们称为正义。”[12](P318)辅助原则就是通过个人自主优先和社会、国家辅助的努力，将正义镶嵌在宪政上。 　　保障人权是宪政的终极价值，而分权制衡则是实现价值追求的基本手段，分权有助于监督权力运作和限制权力膨胀。传统观念上，宪政分权被狭隘的理解为，立法、行政、司法三权分立，乃至孙中山先生所主张的五权分立。而辅助原则进一步拓展宪政分权的视野，即外部分权和纵向分权。所谓外部分权，是向国家之外的个人、社会分权，是以公民权利、社会权利制约国家权力。辅助原则对个人、社会和国家进行位阶排序，并且将国家权力界定在个人和社会力所不逮的范围，从国家面向分析，就是一种外部分权。外部分权的制度逻辑是，国家乃是“必要的恶”，个人自主和社会自治优先于国家强制。所谓纵向分权，是与横向分权并列的内部分权形式，是国家权力在中央和地方、地方各级政府之间的分配。辅助原则所阐释的纵向分权，不是权力制约权力以建立各级政府之间的权力均衡，而是一种由下至上的组织规则'