财政税收财政政策毕业论文 调整财政支出结构，加大公共产品供给 18页

'湖南师范大学本科毕业论文考籍号：XXXXXXXXX姓名：XXX专业：财政税收财政政策论文题目：调整财政支出结构，加大公共产品供给指导老师：XXX二〇一一年十二月十日 ——并论启动国内消费需求摘要：建国以来，甚至是改革开放以来，中国的财政支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后，导致经济在快速发展而社会问题严重，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。为此，必须调整财政支结构，加大公共品的供给，这对于启动国内消费、提高国民生活水平，实现经济均衡发展,以及在建立和谐社会、维持社会公正方面有立竿见影的效果，才能不偏离社会发展的整体目标，也是转型社会公众对公共型财政和服务型政府的迫切要求。关键词：财政支出结构公共产品经济发展社会发展所谓的公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共产品或服务的需要；按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。 二十多年的市场经济改革，中国取得了巨大的经济成就，国内生产总值从1978年的3624.1亿元年到2004年的136515亿元（按当年价格计算），增加了36倍。虽然经济在快速增长，但分配却愈发不平衡，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果,形成了严重的社会问题。如收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，群体事件增加,积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正。这说明了我们虽然通过市场经济在解决效率问题，但政府却没有解决好公平（再分配）问题，更意味着政府公共服务和公共财政政策的缺失，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。一、财政支出的状况和问题一个国家公共财政开支中，包括国家耗费支出,如国家权力机构、政府行政机构、政法机构、国防机构这些国家机器最基本的必要耗费支出；还包括基础性、战略性、调控性的经济支出；也包括保证社会上最困难的人群维持生存所必需生活费的社会保障支出以及义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。但中国是由计划经济向市场经济转轨，原来实施的赶超战略，财政的职能主要体现为建设性财政，因而经济转轨过程中，依然包括了庞大的经济建设费支出，历年来占国家财政支出比例最大（参看下表），加上历年来政府体制改革走不出“黄宗羲定律”的怪圈，行政管理费支出不断增长，导致公共产品方面的支出缺失。请参看：国家财政按功能性质分类的支出张木生在《中国公共财政的困境》一文中披露，“政府的财政收入有一个大口径，它包括预算内收入、预算外收入、制度外收入”。“中国的政府收入已经占到了GDP的30%以上”。“有统计显示，1995年，中国吃财政饭的城市人口有3600万人，占职工总数的32%，仅一年支付的工资和奖金就有4700亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的1400万人。1978-1995年国家财政收入增加了5.1倍，而财政支出中的行政费用增加了17.8倍，几乎是每四年翻一番。… 大约三万亿的政府财政收入，其中2/3用于政府自身的开支”[张木生，2002]。历史上多次压缩政府编制但又多次反弹，“吃饭财政”成为一直困扰中国政府体制改革的一大问题。根据中国统计出版社的《中国财政年鉴-2004》的数据并计算（见上表），国家财政收入从1991年的559.62亿元，增加到2003年的3429.30亿元，增加到六倍，但行政管理费支出却由414.01亿元增加到4691.26亿元，增加到十一倍多。行政管理费支出占财政支出比例不断增大，由1978年的4.7%到2003年的19%。财政支出总额从1978年到2003年增加20倍多，但行政管理费支出从1978年到2003年增却加88倍多。另外，虽然自1978年以来经济建设支出占财政支出的比例呈不断下降，由1978年的64%下降到2003年的30%，但按财政功能性质支出中占比例仍然最大，而社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2003年却基本不变，只维持在26-28%之间。“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%。[1] 根据专家计算，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达15766亿元。占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的公务人员（包括公安和武装警察）所消耗；国家预算收入、有统计的预算外5000亿收入、没有被统计的3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37.58%，由被供养的行政公务人员所消耗。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。[2]因此，经济建设费支出比例减少却没有相应提高社会文教费支出比例，行政管理费的增长压缩了其它的公共福利开支，使基本公共产品严重短缺。虽然政府机构也提供“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，人员庞大，“人头费”开支比例大，以及若干年来“以经济建设为中心”的经济建设费用过多，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应，社会问题越积越多。二、公共产品短缺的问题 　　2003年，中国人均GDP超过1000美元。根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速扩张的时期，这一时期的现代化是以公共服务为基础。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们由对满足温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求，但目前这些公共产品的供给却远远不能满足，结合中国的特殊国情而使问题更严重。建国以来，中国提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品，如“农村养老保险制度”至2003年底，只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人；共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元[3]。筹集资金和参保人数对于我国有八亿庞大人口的农村居民来说差距十分巨大。而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险，2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。而且基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元[4]。两者对比差异十分明显，而且城乡居民收入差逐年拉大，由1994年的2500元拉大到2003年的近6000元，实际收入差距为1：6，却要支付和城镇居民一样价格的医疗费用，也要承担本来属于国家负担的基础教育设施和部分公共设施的开支。因此，将社会保障覆盖到农村是政府不能再推卸的责任。 根据劳动和社会保障部、国家统计局公布的数字，2003年底全国城镇登记失业人数为800万人、下岗职工260万人[5]，但真实的下岗失业人数相信更加严重。商务部部长薄熙来在2005年5月27日中国扶贫开发协会第三届会员代表大会透露，目前总共有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，而这部分人也成为城市低收入群体。2002年对城镇居民的抽样调查显示，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，而最高收入10%的富裕家庭其财产总额占全部居民财产的45.0%%。城市居民家庭财产的基尼系数为0.51，远远高于城市居民收入的基尼系数0.32[6]。在城市里面，他们感觉的生活反差对比更剧烈，更依赖于社会保障。我国目前有2200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，有达7587万人的农村贫困人口[7]（包括绝对贫困人口为2610万人，初步解决温饱但还不稳定的低收入人口为4977万人，如按世界银行以人均收入一天一美元的标准测算，中国农村的贫困人口有2亿人）。这些群体缺乏更多的收入来应付必需的消费开支，因此就没有更多的收入剩余作储蓄，如果公共财政能对此类群体提供更多社会保障支出，这些支出将能直接转化为消费，对于刺激国内需求可以达到立竿见影的效果，对比给处于中高收入层次的公务员加工资来刺激消费市场效果更加明显。 中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和“剪刀差”完成资本积累，贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍[8]。二元社会结构和收入悬殊形成的贫困农民和下岗失业人员等低收入人群，这些群体对教育、医疗、养老等公共产品的需要远远得不到满足，出现众多的“因病返贫”、“因教致贫”、“积蓄防老”的现象，加上他们难以获得法律和政策上的公共信息，以及“有组织的少数胜过无组织的多数”的原因，他们的利益得不到重视和有效保护，造成了事实的弱势群体，背后牵涉的是经济发展中的社会公正问题，也是社会不和谐稳定的主要根源。因此，保障对他们的公共产品供给，是解决社会公正及社会和谐稳定最有效途径之一，也是加快经济体制改革与政府转型的重要保证，更是转型时期政府对国必须民履行的基本职责。三、以往积极的财政政策存在的问题当年城乡居民储蓄存款曾经被视为“笼中虎”严加防范，在1996年6月起在37个月内连续7次降息以刺激储蓄分流、出台鼓励耐用消费品购买的政策、出台征收利息税措施，并从1997年起，连续实施了6年的积极的财政政策，但这“笼中虎”却是不断养大，到2002年迫近10万亿元，以政府投资拉动民间投资刺激消费增长的效果并不明显。 1998—2002年实施的积极的财政政策，我国共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元，也形成了18700亿元的国债余额。“如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此计算，我国的债务负担率已达到60%以上，这样的负担率对于一个国家的经济来说是很危险的”[9]。对社会保障资金的忽视，也同样形成隐性债务，如对养老金的欠账的隐性债务，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年已占中国GDP的46-49%大约为21468－32202亿元，仅仅把银行不良贷款损失和隐性养老金债务加在一起，1999年GDP的比例就在50-64%之间。[10]国家统计局的资料另一组数据显示，我国GDP消费率最高是1981年的67.5%，2003年不到57%，最新的数据是55.4%，20多年间下降了10个百分点。而发达国家GDP消费率一般为70%-75%，中国GDP消费率低于世界水平15个百分点。而2003年的投资增长率接近30%，而社会消费品零售总额仅仅增长9.1%，这个数据比正常年份低4-6个百分点。总投资对GDP的比重达到40%以上(世界平均水平为22%-23%)，总消费对GDP的比重却降至55.8%(世界平均水平超过70%)[11]。实际上，我国多年来的固定资产投资的增长速度都高于GDP的增长速度，从1994年到2003年十年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上（2003年为27.7%），但GDP的增长率平均却不到两位数。 高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下滑，消费率的持续走低成为我国经济平稳发展的重大隐患。二是从“增量资本产出率”这一指标来看，中国的投资率很高，但投资效率太差。根据世界银行的数据，1995年以后中国增量资本产出率持续上升，最近几年达到5倍以上（即增加5元资本才能增加1元的GDP产出，而发达国家仅需1～2元）。这意味着需要大量的产出用于投资，才能维系较高的经济增长。像这样高耗费的增长对于中国这样一个资源紧缺的国家来说是很难长期实行的，更对环境造成巨大影响，增加以后对环境治理的费用。我国经济发展靠投资、出口与消费拉动，但投资最终必须要有消费支撑，是经济发展的基础，否则是经济难以持久稳定增长。由于一直忽视基本的公共产品供给，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女教育等支出增长远远大于收入增长，导致消费倾向递减。国内需求不足但企业（资本）要追求利润，则必然转向外需，外向型的经济越来越发展，中国经济的对外依存度越来越大（已达70%），2002年出口达到了22%的增长，进入2003年达到39.6%，出口总额占GDP比例分别达到25.6%和31%，2004年是36%。而中国外向型的产业是以低附加值产品为主，反过来更依靠廉价劳动力来提高国际市场上的竞争力，导致工人工资特别是近亿的“农民工”工资长期升幅不大，收入不能同步增长则不能提高消费，国内需求则更被抑制，则更依赖投资和出口拉动经济增长，造成恶性循环。 因此多年来提出要启动内需，但大量的财政资源却以投资为主，只是拉动了生产资料的需求和出口的增长，真正体现到国民生活水平的国内消费却没有同步提高。此外，一直以来由于主要以政府投资为主要手段来进行宏观调控，当经济过热时就严格压缩投资，在经济低迷时就大量追加投资，结果是加剧了“收-放”“冷-热”的经济周期波动，低水平低效益和结构不合理的重复建设、盲目建设十分严重，投资严重浪费，生产能力相对过剩，造成投资普遍严重亏损，甚至相当部分投资变为少数人的“收入”，也造成收入增长缓慢。而且积极财政政策的政府投资挤占了社会公共产品的支出，忽视了对基本的公共产品提供，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女教育等支出增长远远大于收入增长，更有明显的支出增长预期，居民不得不将手中的剩余从私人的需求挤出一部分以补偿公共产品的严重不足，甚至以储蓄形式来预防今后的开支，这就必然会影响到居民的消费需求，经济发展缺乏稳固的基础，导致经济增长更依赖于投资。 社会发展的其中一个目标是充分就业，但据中国国家统计局测算，在1980年代，中国经济每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位，但1990年代以来，只能增加70万个岗位，经济增长对就业的拉动作用明显下降。学者们现在相信，这主要是因为目前中国第三产业在经济中的比重仅占27%，以至于就业弹性系数低，造成尽管经济增长速度快，但吸纳从业人员仍然有限的局面。2003年末城镇登记失业率为4.3%，比上年末上升0.3个百分点。数字上看到了经济的快速发展，而就业问题却更加突出[12]。“由于经济增长并未带来就业相应的增加，逐年上升的失业率导致社会治安形势严峻、收入分配悬殊、社会成员中因贫困、疾病、失业而自杀、离婚、精神失常的人数激增，这些情况无疑严重地妨碍了社会总目标公正、安定、贫困减少的实现”[13]。而在市场经济条件下，政府财政投资一般不会投向充分竞争的第三产业（除关乎国家安全国防安全和高科技信息产业外——这些产业也难以吸收大量就业人员，特别是众多的一般技能人员），因此，仅靠政府投资在一二产业是难以提高就业率，必须缩减此方面的经济建设投资转向公共产品的支出，让民间巨大的储蓄存款进入各竞争领域来扩大就业。不可否认的是，从宏观经济和社会环境看，经济的快速发展是实现社会整体目标的基础。因此过去政府曾将经济增长目标设定为确保“七上八下”，财政政策也为此目标服务。虽然积极的财政政策在经济增长上达到目标，也解决部分宏观经济上的问题，但却暴露出“赤字和债务规模过大，财政风险逐渐加大”、“投资效益低下，非市场化运作明显”和“对民间资本产生了一定的‘挤出效应’”等经济问题[14]。更存在上面分析的政府将财政资金用于投资而忽视公共产品供给造成的社会问题，经济与社会发展难以良性均衡。因此，目前公共财政体制建设的滞后是导致消费与投资需求增长不协调的最主要根源，必须加快公共财政体制建设，调整财政支出结构，扩大公共产品供给，可达到提高国内消费的目的。消费需求的增长能带动供给产出的增加，也意味着投资的增加，提供更多就业机会，是拉动经济增长的重要动力，才能使经济能良性循环发展，提高国民整体福利，达到社会整体发展的目标。四、社会保障资金的来源 对于财政加大教育、医疗、养老等社会保障支出的来源主要考虑有三方面。一是压缩经济建设费和行政管理费支出。如经济建设费和行政管理费两项支出在2003年高达12108亿元，占财政支出比例近50%，仅每年公车消费就超过3000亿，具有很大的压缩空间。二是国有企业特别是中央国有企业的利润。从1994年起，国有企业就没有上缴利润作国家财政收入，其所得的利润，甚至是通过行政垄断获取的利润就没有上缴国家财政用作国民的公共开支，垄断利润在企业内拥有自由支配的权利，属于国民的资产收益可能被企业化、部门化，造成国民整体利益的损失[15]。2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中中央直管企业集团实现利润4673.1亿元，占全部国有企业的63.4%[16]。仅2005年上半年，中央企业就实现利润2988.1亿元[17]，因此有必要也有条件将部分利润上缴国家财政。假如上述两项有4000亿元的社会保障支出转为消费，按乘数效应计则可以扩大约10000亿的消费支出。 另外，可以重新考虑国有股减持补充社保基金改为直接划拨的办法。2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》（下称《减持办法》），决定国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行股票时，均应按融资额的10%出售国有，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。根据《减持办法》，社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等，但由于种种原因在同年10月被迫叫停，使社保基金失去了主要资金来源。由于目前存量的国有资产中，一是来源于国有土地和矿产资源，二是对农村“剪刀差”的积累，三是以往从现收现付[18]的保障机制转向基金积累制[19]前的退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有，则必须承担对全民社会保障的义务。目前，仅养老金历史欠账就有几万亿之巨，但是，随着股权分置改革及《企业国有产权转让管理暂行办法》的实施，其转让的主体主要为外资和民意企业，正加快企业国有产权的转让速度,如果全国社保基金不能从企业国有产权转让获得资金，将会失去一个重要的机会。因此，有必要把准备减持的国有股直接划拨给社保基金，社保基金作投资者直接（长期）持有，甚至可以将准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金，使社保基金成为战略投资者，既避免国有股减持对股市造成冲击，有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构，并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言，也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有，由社保基金行使国有资本的股东职责，并以此建立覆盖全国的社会保障。五、结语 二十多年的市场经济化改革过程，政府不断将众多事务交给了市场，有的名为市场化改革，但相当部分似乎只是为了减轻财政负担，政府并没有承担应有的责任。而以经济建设为主的财政政策，以经济建设费和行政管理费为主的财政支出结构，在调节收入分配差距和促进充分就业等方面缺乏力度，并导致以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后，公共产品的缺失正严重制约着中国经济和社会的发展，暴露出严重的社会问题，经济在快速发展但偏离了社会整体发展的目标，并形成进一步深化改革的阻力。随着市场经济体制改革的不断深入，政府职能应由经济建设型和行政管理型转向公共服务型，财政政策与财政支出结构也必须要以提供公共产品为主，而市场经济是通过市场提高资源配置效率，进行国民收入的初次分配，政府运用财政税收手段解决公平（再分配）问题。因此，政府必须加快完善公共财政体制建设，调整财政支出结构，削减（或退出竞争性领域的）经济建设费和压缩行政管理费的支出，加大公共产品的供给，并将部分企业国有股份直接划拨给社保基金持有，以此为国民提供基本的教育、医疗、养老等社会保障及信息服务，并建立与市场经济相适应的公共财政体制，在当前的宏观经济形势下，才能有效地刺激国内消费需求，提高国民的整体福利，使消费与投资、经济发展与社会发展良性均衡，也是转型社会公众对公共型财政和服务型政府的迫切要求。参考文献：[1]、张木生.《中国公共财政的困境》.《战略与管理》[J],2001年第2期.[2]、魏凤春,于红鑫.《中国潜在财政危机的成因与对策》[J].《战略与管理》,2002年第1期. [3]、吕炜.《解析积极财政政策难以淡出的体制根源》[J].《改革》,2003年第4期.[4]、安体富,王海勇.《加快公共财政建设步伐促进经济社会协调发展》[J].《财政与税务》2005年第5期.[5]、熊毅.《我国财政政策的评价——目标力度效应》[J].《体制改革》,2005年第4期.[6]、汪建熙.《谁来充实社保基金？》.《财经》[J],2005年第19期.注释：[1]公车改革特别报道：《焦点数字》.《中国青年报》2004-06-17.[2]周天勇.《中国的官民比到底是多少？——对1:198官民比研究的质疑》，中国经济时报，2005-06-10[3]国务院新闻办公室.《中国的社会保障状况和政策》白皮书.2004-9-7.[4]国务院新闻办公室.《中国的社会保障状况和政策》白皮书.2004-9-7.[5]劳动和社会保障部,国家统计局.《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》.2004-05-24.[6]国家统计局城调总队课题组.《城市家庭财产调查》.2002-09-27.[7]国家统计局.《2004年中国农村贫困状况监测公报》.2005-04-21.[8]魏凤春,于红鑫.《中国潜在财政危机的成因与对策》.《战略与管理》,2002年第1期.[9]安体富,王海勇.《加快公共财政建设步伐 促进经济社会协调发展》.《财政与税务》,2005年第5期.[10]张春霖.《如何评估我国政府债务的可持续性？》.《经济研究》,2000年第2期.[11]上海.《中国GDP消费率低于世界平均水平15个百分点》.《每日经济新闻》,2004-12-30.[12]虞立琪.《失业将渐成中国经济头号风险》.《商务周刊》,2004年2-3期.[13]熊毅.《我国财政政策的评价——目标力度效应》.《体制改革》,2005年第4期.[14]彭继复.《积极财政政策的负面效应与完善建议》.中国权威经济论文库,http://202.116.50.13/orionwebsite/modules/showdoc.aspx?DocGUID=88b0e05a6a1e41459a25532718692ee8word=title.[15]孔善广.《国有企业垄断利益与国民利益》.《光明观察》2005-5-25.[16]《国有企业利润增长54.5%》，《经济日报》,2005年06月15日第一版.[17]国资委宣传工作局.《中央企业经营业绩又上新水平》.国务院国有资产监督管理委员会网站,http://www.sasac.gov.cn/gzjg/xcgz/200507270018.htm,2005-0727.[18]1980年代中期以前，中国的养老保险体系是以一个企业（单位）为载体，用当代劳动者缴纳的养老费支付退休人员的养老，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累。对于医疗费用支出也一样。[19] 所谓“基金积累制，是指养老金计划参加者，通过其本人及其雇主在其工作其间缴费，把一部分劳动收入交由社保机构作基金管理，待其退休后，该基金以积累和投资回报所得向其兑现当初的养老金承诺，是一种把劳动者工作其间的部分收入转移到退休其间使用的制度安排。(转载本文请注明“中国选举与治理”首发)'