财政税收财政研究毕业论文 正确把握大思路配套推进分税制——兼与“纵向分两段，横向分两块”的主张商榷.doc 7页

'湖南师范大学本科毕业论文考籍号：XXXXXXXXX姓名：XXX专业：财政税收财政研究论文题目：正确把握大思路配套推进分税制——兼与“纵向分两段，横向分两块”的主张商榷指导老师：XXX二〇一一年十二月十日 以分税制为基础的分级财政体制在我国的推行，自1994年以来已逾10年，在取得应当充分肯定的积极成效的同时，也显露和积累了一些问题，引发了一些诘难和疑问。面对地方县乡财政困难的问题，有一种意见认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块(类)”。实际上，类似的主张自1994年实施分税制改革后，特别是在县乡财政困难问题凸显之后，经常有反映，在地方工作的一些同志对此往往产生共鸣。但笔者认为，这些主张忽略了市场经济新体制所要求的总体配套思路，背离了配套改革中“治本为上”的原则，实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方式，这是不妥的。在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择。但在分类指导中，决不应当把种种条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。　　　　跳出财政看财政：以分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一市场构建中，逐步使之上下左右贯通运行，过渡措施不应凝固为实现中长期目标的障碍 怎样构建一个合理的财政体制(就全局而言则是如何配套构建合理的经济管理体制)，建国之后已有几十年的探索。在上世纪50年代前期，就形成了财政“分级”概念和初步层级框架；1958年和1970年，都曾有过大力度下放财权的试验，由于多种原因，均陷入“放——乱——收——死”的循环怪圈而无法收功。改革开放后，改变“总额分成、一年一定”体制，前面的10余年先后试行多种形式的“分级包干”办法(“分灶吃饭”可认为是其总称)，在发挥了一定的积极效应之后，其负面作用又很快被放大。直至明确树立了社会主义市场经济目标模式的20世纪90年代初(小平同志“南巡讲话”之后)，决策层下决心改“行政性分权”为“经济性分权”，即改走“包干制”之路为走分税制之路，并于1994年的财税配套改革中得以实施。搞市场经济，为什么财政体制必须要搞分税制？对此早已有许多讨论。简而言之，财政体制若要适应市场经济的客观要求“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。许多人在谈到分税制时，往往只看到它处理中央与地方关系的一面。其实从一定意义上说，对于整体改革更具有前提意义的，首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系，即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争(该缴国税的缴国税，该缴地方税的缴地方税，税后利润按产权规范和在法制、政策环境制约下由企业自主分配，所有企业在各级政府面前一视同仁)的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。同时，分税制跳出了包干制下中央与地方“讨价还价”(“一定×年不变”)的“体制周期”，可以形成稳定、规范的中央与地方间、政府各层级间的财力分配关系和地方政府的长期行为。 分税制对于中央与地方关系的处理，也是密切关联市场经济全局的，即在分税制体制框架下，各级政府的事权——财权——财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排：所谓事权，就是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。比如，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分割、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(个人所得税)，以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。所以，决不应认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权(广义税基)的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间的合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“事权与财力的一致”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同。在体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、到位的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。但是，我们不能用财权设置之后转移支付的重要性，来否定“财权设置”的重要性，因为它是使转移支付能够长效、良性运转的前置环节，是分税分级财政体制安排中必不可少的重要组成部分。其实欠发达地区在一定的历史阶段，不论怎样的税基配置，都不可能做到自身财力完全支撑事权，但这并不表明财权的配置不重要，而是表明仅有财权配置还不够，如同不能以吃药的重要性否定吃饭的重要性，不能以外援的重要性否定自力更生的重要性。 总之，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。当时，在中央与以省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架，并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下理顺体制、贯彻分税制的问题，这是在正确的大方向之下合乎实际的过渡安排，意图是随着统一市场的逐步发育和完善，使分税制在省以下也逐步进入较为规范和贯通运行的境界。但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制方面却几乎没有取得实质性的进展，“过渡性”有凝固之势，过渡中的一些负面因素在积累和放大，各种制约因素，迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正建立分税制。总体而言，直到目前，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。所以，如果我们以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应当看到，在我国省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制的大方向和按照市场经济客观要求使分税制逐步贯通的决心不可动摇。问题的关键和当务之急是应努力解决如何过渡，避免现行非规范状态的凝固化，抑制其负面效应的放大。　　　　基层困局剖析：过渡不顺，矛盾累积，引致县乡财政困难凸显；地方四级财政框架与分税制在省以下的贯彻落实之间，存在不相容性质 1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，过渡状态中原有矛盾与新的矛盾交织、累积，引致财权的重心上移而事权的重心下移，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区的反映最为强烈。本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，为什么在现实生活中却没能体现出来？前述关于过渡之中现实情况的勾画可以表明，由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层困难和问题，并不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道而使实际执行的“包干制”、“分成制”等体制的负面作用累积和放大之过。不按划分税基模式而依照“讨价还价”的包干与分成模式处理省以下四个层级的体制关系，地方高端层级“上提财权、下压事权”的空间大，转移支付做不实(客观地说，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强；“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”的因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权上提后转移支付力度却跟不上，使最困难的状况出现在县乡基层)。当然，基层困难与中央层级转移支付力度虽在努力提高仍远远不够也有关，但如果省以下体制不构建好，面对这么大的国家，如此悬殊的地区差异，仅靠中央转移支付是力不从心的，不可能形成长效机制。农村税费改革以来的实践表明，基层困难(农民和基层政府都困难)问题已“牵一发动全身”，我国经济社会转轨中“三农问题”背景下县乡财政的困难，是社会结构转型所要求的制度转型的有效支持不足和体制过渡不顺所积累的矛盾在基层政府理财上的集中表现。应当强调，省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行政府财政“五层级”的大框架有直接关系。 既然要实施分税制，不可避免地要借鉴现代市场经济的国际经验，并立足中国国情来寻找实施方案。从前者说，在五级框架下搞分税制，无任何国际经验可循(国际经验的普遍模式是“三层级”)；从后者说，10余年的实践表明，在我国把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。于是，问题的症结就表现为：五级政府、五级财政的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四个层级如何分税？按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。因此，近年来地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗'