浅议城市污水处理市场化的障碍及克服 8页

浅议城市污水处理市场化的障碍及克服郑旭东摘要：结合我国目前城市污水处理厂体制现状，指出了现行管理体制、收费价格、运营模式、投融资的缺陷及其转制的必要性，并从法律法规的完善、拓展投融资渠道、完善水价改革等角度提出了城市污水处理市场化的思路。关键词：城市污水处理市场化障碍及克服建设城市污水处理厂是我国当前各地环境保护的重要内容之一，也是解决城市水体污染的重要途径，按照全国环境保护“十五”规划的目标，到2005年，全国所有城市都要建设生活污水处理设施，城市生活污水处理率达45%，50万人口以上的大城市要达到60%，要达到这一目标，全国还要新建1000多座城市污水处理厂，面对如此巨大的行业市场，如何适应市场需要，发挥市场经济调节作用，推进污水处理市场化进程，将是环保行业面临的新课题。为此，本文结合各地污水处理工作的实际，就推行污水处理市场化的必要性、存在的问题和对策建议进行初步探讨。一、推行城市污水处理市场化的必要性\n目前，在我国绝大部分城市污水处理厂都是由国家财政全额拨款的事业单位。这种以计划经济体制作基础的财政分配方式在一定条件下对社会产生了积极的作用，但市场经济的发展给这种机制带来了强大的冲击。1．城市污水处理市场化是环保法律制度的要求《环境保护法》规定，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。《水污染防治法》更明确“城市污水集中处理”和“收取污水处理费”等法律要求。2．城市污水处理市场化是新时期环境保护的需要从“九五”开始，城市生活污水治理逐渐成为我国环境污染工作的重点领域。但是由于受计划体制的影响，污水处理只被当成是一种社会公益事业，从而形成单纯依靠政府行政管理。甚至有人认为污染治理是游离于经济之外的行为，这与社会主义市场经济规律的要求很不相适应。党的十六大提出，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，我国国民经济“十五”及2015年规划也为我们环保工作指明了方向。这就需要我们采取切实可行的措施，动员全社会的力量，共同参与环境保护，建设、运营好城市污水处理厂，推动社会经济的可持续发展。3．城市污水处理市场化是推动环保产业发展的需要环保产业被誉为“朝阳产业”\n，是开展环境保护的物质技术基础，具有广阔的市场空间。我国城市污水处理的市场份额很大，建设运行费用相当可观。如果引入市场机制，既可以减轻当地政府的压力，也可以使污水处理厂的建设运行获得保证。推行污水处理市场化，可以将一些由社会投资建设运行的工程，一些政府部门想办又办不好的事情转移到社会上去，由社会上的企业或个人投资建设，从而启动环保产业市场，推动环保产业潜在市场向现实市场转变，推动环保产业发展。4．城市污水处理市场化是增强公众参与，提高公众意识的要求我国公众环境保护意识相对淡薄，普遍存在“依赖政府型”环境意识，无主动参与的积极性。其主要原因是：公众参与环境保护工作尚没有建立有效的利益驱动机制。推行污水处理市场化，使公众看到了污水处理这片尚未放开的市场，看到了这片市场的有利可图，将有利于调动企业和个人参与污水处理的积极性。二、推行城市污水处理市场化存在的问题城市污水处理市场化是市场经济条件下环境保护发展的必然趋势，但我国污水处理市场化实践仅两三年时间，有些认识、政策和管理体制方面问题尚未解决，严重制约着市场化发展的进程。1．认识不到位\n由于受计划经济惯性思维方式的影响，人们对污水处理的认识还停留在“环保靠政府”的片面认识上，没有按市场经济的规律要求去理解。甚至一些地方政府和管理人员认为，把污水处理业推向市场，企业或个人必然会追求高额回报，使项目的投资、运行成本增加，是不得已而为之，认为城市污水处理不宜市场化，过分强调政府对提供基础设施的责任，不积极创造有利于市场化的政策环境。2．现有环境保护政策还不能满足市场化发展的需要现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。3．现有污水处理收费力度不够，价格不能充分体现价值良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水处理设施的前提条件。目前我国大部分城市虽已全面开征污水处理费，但收费标准普遍偏低，在0.2元——0.6元/m3之间，对一个二级处理厂而言，实行污水处理厂“保本微利”\n的经营目标，污水处理费应收至0.6元——0.8元/m3，加上管网至少应0.8元——1.2元/m3。同时我国很多地区收取污水处理费带有福利性及公益色彩，价格背离价值现象严重，不能充分保证污水处理厂的日常运行与维护，依靠政府补贴维持生产，不能吸引民营企业投资。4．地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务机制规范市场化动作，只有相关的政策是不够的，必须要有专门的机构去监督和管理。同时，为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政部门（或城建部门）和环保部门，部门之间职责授权不明确，存在多头管理，同时缺乏专门知识和经验的人力资源。三、推行城市污水处理市场化的对策及建议1．建立多元化的污水处理投资机制目前我国城市污水处理厂主要由政府拨款建设，但由于各级政府财力有限，而污水处理厂投资则一般在数千万到数亿元人民币，财政拨款与此相比简直是杯水车薪。有时往往因为资金问题，致使许多污水处理厂建设进度缓慢，成为“半拉子工程”\n，环保投资、效益难以实现，要改变这种状况，必须引入市场机制，拓展投融资渠道，实现污水处理投资多元化。（1）政府投资。包括中央政府通过国家财政补助、债券，地方政府财政补助、收取城市污水处理费、管网维护费等筹措资金。（2）银行贷款融资。包括国内银行对地方政府自筹有困难的地区给予的一定比例的低息贷款，国际银行提供的贷款等。（3）项目融资。项目融资是解决我国目前水处理设施所需巨大资金而政府又无力筹措情况下的一种以政府特许权形式引入私人资本达到融资目的的形式。包括BOT模式、准BOT模式、TOT模式、托管运营模式和供排水“一体化”模式。（4）社会集资。通过建立污水处理基金，采用募捐、发行环保彩票等形式利用社会资金建设污水处理厂。2．理顺管理体制，完善水价政策要发挥好政府在污染治理方面的主导作用，做好政府环境管理职能定位，要通过简化政府管制，使政府部门从污染治理的“当事人”转变为“仲裁者”\n。首先，要把政府在管理城市供水、节水、排水和污水治理的职能适当集中，以市政部门为主统筹考虑管理城市水资源和水污染治理；其次，将目前污染治理设施的管理和运营机构从行政主管部门中分离出来，使之成为独立经营污水治理的企业、明晰产权，使污染治理企业真正进入市场；第三，污染治理企业对污水治理设施的运营实行社会有偿服务，在政府部门的监督下，保证污水治理设施正常运行和污染物达标排放。建立合理的水价形成机制是实现污水治理市场化的根本标志。因此，应该按照补偿合理成本和微利原则确定水价。水价既要包括供水成本，又要包括污水处理成本，按照“成本+合理企业利润+国家税收”的定价原则，逐步将污水处理费调整到合理水平。要根据收费标准，确保投资者和经营者的合理利润。当然，城市污水处理收费不应超过居民的承受能力。3．建立配套法规、政策体系实行污水治理市场化，必须要有法规作保障，制度经济学告诉我们，法规、政策、组织安排等规则构成了制度的一核心内容，因此要进一步建立和完善污染治理市场化的政策和法规体系，为污染治理设施建设、运营和管理提供保障。一是要制定一系列法规政策，使行业有法可依；二是在污水处理产业建立规范的产业标准体系和污水排放质量检测网络，加大质量管理；三是建立“公开、公平、公正”的市场准入机制，形成一个开放、竞争有序的污水处理市场。4．加大污水处理市场化的宣传力度。\n污水处理市场化是新形势下环境保护的一次重大变革，在发展中必然会出现一些这样或那样的问题，需要环境保护行政主管部门、污水处理企业、排污企业和社会公众的理解和参与，需要各部门、各行业的方方面面的有机配合；需要我们按照社会主义市场经济规律，紧密结合我国污水处理工作的实际来逐步克服。因而，应加大对污水处理市场化的宣传力度，提高人们的认识，在全社会形成一个良好的舆论氛围，共同推动污水处理市场化向深度和广度发展。四、结论历史和现实证明，只有齐心协力、共同努力、不断进取、积极探索，全面改革我国污水处理现行的投资体制、建设体制和运行管理体制，引入市场体制，才能使城市污水处理走出困境，促进污水处理事业的发展，改善我国的水环境，提高人民的生活质量。