财政税收财政政策毕业论文 从缺位到归位_高等教育财政中的政府责任 8页

'湖南师范大学本科毕业论文考籍号：XXXXXXXXX姓名：XXX专业：财政税收财政政策论文题目：从缺位到归位_高等教育财政中的政府责任指导老师：XXX二〇一一年十二月十日 　　[摘　要]20世纪90年代以来,我国高等教育财政陷入了困境,原因包括规模扩大过快、制度不健全等因素,但政府同样承担着不可推卸的责任。当前高等教育财政中政府责任缺位体现在投资责任缺失和转移、效率与公平问题突出、法制建设滞后、多元筹资缺乏政策供给和中介组织发展缓慢等方面。可通过增加公共财政投入、促进制度变迁、开源与节流并重、加快高等教育财政法制化进程、培育和管理中介组织以及建立高等教育财政问责制等措施来实现政府责任的回归.　　[关键词]高等教育财政;政府责任;缺位;归位　　Abstract:Since1990’s,highereducationfinanceinChinahasbeeninamess.Thereasonslieintheex-cessiveexpansionandimperfectsystem,andthegovernmentbearsaninescapableresponsibility.Theab-senceofgovernmentresponsibilityincurrenthighereducationfinanceismanifestedinthefollowingways:theabsenceofinvestmentduty,thestrikingequityandefficiencyproblem,thebackwardlawconstruction,theslowprogressinintermediaryorganization,andsoon.Tomakegovernmentresponsibilitybepresent,itisnecessarytoincreasepublicfinancialinvestment,topromotesystemreform,tolayequalstressonopensourceandreducingexpenditure,toacceleratetheinstitutionalizationofhighereducationfinance,andtoestablishtheaccountabilitysystemofhighereducationfinance.Keywords:highereducationfinance;governmentresponsibility;beingabsent;beingpresent一、前　言高等教育的发展,离不开必要的财政保障,正如美国著名的教育行政学家罗森庭格所言:“学校经费如同教育的脊椎”。高等教育财政,指的是在 发展高等教育事业中,有国家(政府)、社会机构、私人等参与的一种分配关系,它代表着国家利益在某种程度上向有关高等教育机构拨付经费、调控高等教育的经费开支,并通过相应的经济手段和法律手段管理和发展高等教育事业[1]。改革开放30多年来,我国高等教育财政仍然处于不宽裕状态,其中固然有1999年开始的高校扩招、高等教育财政制度不健全等因素制约,但更主要的是政府责任的缺位。作为大学的行政管理者和公立大学举办者,政府对大学具有与其角色相应的控制权力,根据权责一致原则,“权力就是责任,有权必须尽责,权力与责任必须对等”[2],高等教育的产品性质也决定了政府在高等教育中具有不可推卸的责任。而最近《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的全面提高高等教育质量,2020年高等教育毛入学率达到40%的目标,更是对未来我国的高等教育财政赋予了更大的使命。因此,如何实现高等教育财政中政府责任的归位将是我国政府落实科教兴国战略和教育优先地位的重要命题.　　二、高等教育财政中政府责任的缺位现状1·政府投资责任缺失,存在转移现象我国高等教育发展的基本国情是穷国办大教育,以占世界公共教育经费总数1·4%的财力支撑着占世界教育人口22·9%的庞大教育系统。虽然高等教育已经进入大众化阶段,2009年高等教育在学人数总规模2979万人,毛入学率提高到24·2%,居世界第1位[3],但是经费短缺问题一直悬而未决,法律规定的教育经费“三个增长”和占GDP4%的目标尚未真正兑现,政府的执行力和公信力饱受质疑.政府财政投入能力和意愿的不足,容易导致政府财政责任的转移。首先是财政责任向社会转移.就实质而言,“国家承担的责任向社会转移根本不 是想要确保服务有更好的质量和有更大的效率,也不是想要确保由这些特征所规定的用户有更广泛的参与,在某些场合,这种责任的转移正在被归结为单一的财政负担的转移”[4]。其次,财政责任向高校转移,造成高校负债现象严重。据不完全统计,目前我国各类高校潜在负债规模总计在5000亿元左右,巨大的还贷压力影响了高校的正常发展.2·高等教育财政的效率与公平问题突出基于公共财政的本质特征和高等教育的产品属性,公平应该是资源配置的最基本原则与核心理念;而效率作为市场经济下资源配置的核心原则,在政府投入有限的情况下也必须予以关注。美国经济学家阿瑟·奥肯说过,“或许这正是为什么它们互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道”[5]。但现实中两者因无法兼顾而可能导致同时失灵.政府对高等教育财政效率的关注缘于公共资金的短缺,诚如约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》一书中所指出的,“即使最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费……我们面临的问题是怎样合理地分配有限的剩余资源”[6]。当前我国高等教育财政的效率状况堪忧。首先,教育预算长期处于事权和财权分离状态,级次较低,造成预算约束软化和经费使用的宏观效益不高。其次,财政拨款体制亟待改进。当前实行的“综合定额+专项补助”拨款模式缺乏效率,按生均成本而不是边际成本拨款容易刺激高校盲目扩大规模。此外,教育经费的使用效益不高。高校由于受“单位制”的路径依赖、“小而全”办学格局及财务制度不健全等因素制约,原本短缺的高等教育经费未尽其用.社会公平正义是社会稳定的基础,对于发展中国家和体制转轨国家的高等教育财政来说,遇到最突出的问题就是不公平现象加剧。一方面,高等教育财政投资不平衡。由于现行高等教育管理体制和 分级财政体制对政府投资责任的划分不清,造成了央属院校与地方院校的校际投入差异以及东部较发达地区与中西部较落后地区的地区投入差异。另一方面,学生资助体系不完善。“奖、勤、补、减“不仅数额小,而且覆盖面窄,居于核心的助学贷款制度也因存在还款风险等问题有待改进。在这种情况下,一直居高不下的学费不仅成为低收入家庭的沉重负担,甚至成为一些家庭致贫的关键因素.3·高等教育财政法制建设滞后改革开放以来,我国已建立了高等教育法律体系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路,但面对市场经济和高等教育发展特别是高等教育财政改革的需要,政府的法制建设已显窘迫。在立法方面,目前有关高等教育财政的规范大多来自于《教育法》、《高等教育法》等的指导性和概括性规定,缺乏一部真正意义上规范高等教育财政法律关系的专门法,导致问责时的无法可依。其次,在执法方面,政府执行力亟待加强,许多已经颁布实施的法律法规没有得到真正落实,有法不依、有法难依现象严重,如《教育法》规定的教育经费“三个增长”至今尚未落实。而在现代民主政治条件下,依法治国,更强调公权力的守法。所以,是否要求并做到让政府守法,才是衡量法治社会的一个重要试金石[7].4·多元筹资机制缺乏政策供给政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称[8]。在当前我国高等教育财政投入能力不足的情况下,多元化筹资渠道已成为其必然选择,而能否开拓多元化渠道,有效的政策供给是关键.在社会层面,随着政府治理模式的转变和社会力量逐渐觉醒,社会参与高等教育事务的意识和能力提高,但政府一直缺乏积极的回应。从捐赠来看, 我国虽早已颁布了《公益事业捐赠法》,但出台的优惠政策并未达到预期激励效果,捐赠占高校经费来源的比例很小且不稳定。从投资办学来看,虽然近年来民办高校发展迅速,但资本对利润的追逐与法律“不得以营利为目的”办学的规定相悖,这导致民办高校在拨款、融资、产权等方面无法得到政府的公平对待。在高校层面,在产学研一体化成为高校创收主要突破点的背景下,政府在校办企业的上市、税收、土地等方面的优惠政策却很少,高校“造血”缺乏良好的政策支持.5·扶持高等教育中介组织发展力度不够高等教育中介组织是介于政府、高校与个人之间的组织形式,在高等教育财政中它所承担的功能主要是政府的“额外负荷”,如信息咨询、财政拨款、经费使用监督、教育质量评估等。发达国家经验表明,培育高等教育中介组织,在政府与高校之间设置一个“缓冲器”,有利于实现高等教育财政的公平与效率。近年来,随着我国市场经济和市民社会的发展,各种性质的教育中介组织如雨后春笋般出现,但受市场经济体制形成较晚、市民社会还欠成熟、教育行政相对集权等因素影响,总体发展不足,特别是承担高等教育拨款、评估、监督等职能的中介组织更是发展缓慢。政府作为我国高等教育中介组织的推动者,需要为其提供良好的成长环境,而我国政府在这方面的支持非常有限.三、高等教育财政中政府责任归位的路径1·增加公共财政投入“如果希望大学或任何其他的高等教育机构对社会的变革和进步作出显著贡献,则国家和整个社会不应将高等教育只看作是公共预算的负担,而更应是增强竞争力、促进文化发展和增强社会凝聚力的一项长期投资……结论是,为了确保高等教育的教育、社会和制度使命的完成,对高等教育的公共资助仍然是必要的”[9]。政府作为社会公共利益的代表和教育投资的最大受益者,理应承担起高等教育 财政的主要投入责任。从需求角度来看,高等教育的发展、高等教育质量的提高以及教育公平的维护都需要足够的财政支持;从政策角度来看,《高等教育法》、《国家中长期教育改革与发展规划纲要》等明文规定了以政府为主的教育财政体制以及投入责任。因此,政府必须稳步增加公共财政投入,保持高等教育财政的稳定.2·促进高等教育财政的制度变迁制度变迁是指创'