财政税收财政研究毕业论文 “费改税”与政府收入规范化思路研究 （上）.doc 10页

'湖南师范大学本科毕业论文考籍号：XXXXXXXXX姓名：XXX专业：财政税收财政研究论文题目：”费改税”与政府收入规范化思路研究（上）指导老师：XXX二〇一一年十二月十日 “费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革：其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。本报告对这些相关问题及对策思路试作概括的梳理。一、“费改税”的紧迫性和复杂性（一）“费改税”已成为当务之急近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使企业和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和社会主义市场经济进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。这方面问题的严重性具体体现在： 1．政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担。我国企业存在着税负不重、但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。全国各类部门基金有421项，其中，经国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立（《中国财经报》1998年4月29日）。省级以下的收费更是多如牛毛，比如，我们1995年在浙江萧山（县级市）调查时了解到，那里具有各级政府“文件依据”的收费项目，就达1000多个。江苏无锡市的同志反映，那里的收费项目总计接近4000种。另据一项在山东威海市的调查，那里涉及外商投资的收费项目达5000多项，其中省级3971项，市级215项（《参考消息》1998年12月17日）。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担，严重影响了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各种收费占总投资的20%－40%。由于收费不同于税收，既不具有固定性，又不进入预算，所以目前建设单位普遍存在项目投资远远超出概算现象，就可想而知。据反映，国有工业企业的各种不合理负担大体上占到其当年实现利润和税收之和的20%，在存的企业甚至超过了当年实现的税利。 农民税外负担问题早已成为引起各方关注的重大问题。1995年，财政部门曾在湖南武岗市等地进行了费改税试点（基本做法是开征统一的农村公益事业税，总税率不超出农民上年人均收入的5%，同时严禁其他形式的收费、摊派）。试点虽然取得了一些初步的成效和经验，但问题却远未解决。从全面的情况看，“乱收费”始终未得到有效遏制。例如1996年河北省某县农民负担，总额为2768万元，其中各类收费占71.5%，税收收入仅占28.5%。即农民负担十成中，“正税”不到三成。各地农村普遍反映：“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。总之，混乱的收费局面，大大加重了企业和农民的负担，严重影响了企业正常生产经营、农民群众正常生活，抑制了基层组织的生产积极性，无疑对经济发展造成障碍，也对社会稳定不利。2．乱收费及收费的膨胀，分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力政府机构收费，过去规模较小，改革之后增多，至90年代已一发不可收拾，各种名目的“费”和“金”争相“亮相”。表一：全国政府性收费、基金征收情况（单位：亿元）年份预算内收入合计税收收入基金和收费税费比例合计预算内预算外19931994199519964348.955218.106242.207404.994255.30 5126.886038.046909.821887.992319.972938.434728.91455.45457.44531.93835.571432.541862.532406.503893.342.25：12.21：12.06：11.46：1资料来源：《中国统计年鉴》，1998年。表中的基金和收费项目实际上是按政府非税收入规模来计量的，因此存在一定误差。之所以如此选择，是因为绝大多数非税收入是由基金和收费构成。从表一可以看出，近年来，政府非税收入（主要是基金和收费）与税收之比在1996年已达到1. 46：1。如果再加上“制度外收费”，那么，政府性收费规模将进一步增大，和税收收入并驾齐驱。更值得注意的是和政府税收收入相比，政府性收费的增长速度令人吃惊。表1中显示，短短数年，税收和收费的比例由1993年的2.25：1变为1996年的1.46：1。目前政府系统的实际收入占GDP的比重估计为25%－30%，政府的预算内收入（税收收入和列入预算的非税收入）只占GDP的11.6%（1997年数字），其余都是以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入。各行其是、不断膨胀的收费，造成资金归宿模糊，掩盖国家资金的本质属性，侵蚀了税基，肢解了国家财政分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为的不规范，分散了政府财力，削弱了政府宏观调控能力。3．政府职能部门的乱收费，是滋长不正之风和腐败现象的经济根源政出多门的各种政府性收费的一个共同特征是各部门、各单位自收自支，不纳入预算管理，甚至也不纳入预算外资金管理范围，形成制度外收入。部门利益的刚化必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场并鼓励“寻租”。自收自支便利了部门、单位私设小金库，浪费挥霍，以权谋钱、以权谋私等腐败行为也由此产生并蔓延开来。4．乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复、盲目的投资，造成集团和个人消费的扭曲，产业结构的失调，社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者的预期投资损失，和预期收益的不确定性，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用的效率损失。 很显然，如此混乱的收费局面，已经危害企业正常生产经营，农民群众正常生活、社会安定以及政府系统规范运作，对国民经济运行和改革的深化造成极大的负面影响，必须加以清理整顿。尽快规范政府分配格局，按照建立社会主义市场经济新体制的大方向推进“两个转变”，实行一系列取消收费、正本清源、分流归位的“费改税”措施，具有十分突出的现实意义和紧迫性。（二）“费改税”的复杂性“费改税”及其相关问题具有十分明显的复杂性，出于这些复杂因素，“费改税”的转变又是一个较艰难的渐进过程，从理论到实践都必须有足够的认识和准备，难以一蹴而就。1．转轨时期预算外、“制度外”收费膨胀的成因是复杂的我国的“预算外资金”由来已久，但预算外和“制度外”收费的大膨胀，却是80年代以来出现的现象，有其复杂的形成原因。概略分析和总结起来，主要可归纳如下几个方面： 第一，中国经济基础薄弱，“文革”后欠帐累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前五十至七十年代的几次折腾又几乎丢掉了近二十年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠帐绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调，基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的历史遗留问题堆积如山，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等多方面问题。这是一个千疮百孔、“积重难返”的摊子，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金大于一般非平衡性策略所需资金。由于国国以前并没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。第二，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定，调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。 第三，各级政府间彼此猜疑戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994，每次改革的目的都包括规范政府是财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度'