城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例 64页

'分类号密级城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例研究生姓名：颜小坤指导教师姓名、职称：刘安民教授学科专业：工商管理（MBA）研究方向：企业管理湖南工业大学二〇一四年五月三十日万方数据 分类号密级城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例RiskManagementofurbansewagetreatmentBOTprojects--tobaishigangRiversewagetreatmentprojectofZhuzhoucityasanexample研究生姓名：颜小坤指导教师姓名、职称：刘安民教授学科专业：工商管理（MBA）研究方向：企业管理湖南工业大学二〇一四年五月三十日万方数据 分类号密级城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例论文编号：学科专业：工商管理（MBA）研究方向：企业管理二〇一四年四月一日万方数据 分类号密级城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例RiskManagementofurbansewagetreatmentBOTprojects--tobaishigangRiversewagetreatmentprojectofZhuzhoucityasanexample论文编号：学科专业：工商管理（MBA）研究方向：企业管理二〇一四年四月一日万方数据 湖南工业大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名：日期：年月日湖南工业大学论文版权使用授权书本人了解湖南工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其他手段保存学位论文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。作者签名：导师签名：日期：年月日万方数据 摘要改革开放以来，我国的经济发展迅速，成就斐然，城市化发展水平也越来越高。随着城市化水平的提高，各种城市环境问题也越来越显著，尤其是水资源的污染问题。水资源关乎国计民生，水资源的污染在一定程度上限制了城市化的进一步发展。但是，目前水资源污染治理主要由政府主导，并由财政拨款对其进行治理，在一定程度上增加了政府财政压力。探索一种新的水资源的污染治理模式，并对这种模式所带来的风险进行评估管理研究，将会有效提高水质净化的效率，缓解政府的财政压力，提升城市化水平。本文首先根据我国城市污水处理过程中出现的财政问题和企业管理问题，提出将BOT模式应用于城市污水处理项目，以发挥BOT模式的优势，解决城市污水处理中存在的问题。BOT模式在实际操作运行过程中会面临很多风险问题，如何利用风险管理理论有效分析城市污水处理过程中BOT模式的风险问题，从而达到控制风险、规避风险的目的，是本文研究的重点问题。其次，通过对国内外文献研究，以及对BOT融资模式在我国城市污水处理项目中的应用现状的研究，发现对城市污水处理项目进行BOT模式风险研究的实例并不多，即使少数地区利用BOT模式进行水污染治理，但由于风险控制不佳，导致失败。本文力求运用风险管理的相关理论和方法，对城市污水处理项目中应用BOT模式的风险进行识别、评价，探索城市污水处理BOT项目中风险的控制与应对措施，从而达到控制风险的目的，为I万方数据 相关部门提供有效借鉴。最后，本文以株洲市白石港污水处理BOT项目为例，运用风险管理理论，对该项目中BOT模式的实际运营情况进行了分析，既得出了该项目中BOT模式运营的成功经验，也对其失败之处进行了总结，并提出了建设性意见，为其他城市污水处理的BOT项目提供了借鉴。关键词：风险管理，BOT模式，污水净化，建议II万方数据 ABSTRACTSincethepolicyreformandopeningup,China"seconomicdevelopmenthasmaderemarkableachievements,andurbanizationincreasinglyhighlevelofdevelopment.Asaresult,variousurbanenvironmentalissuesareincreasinglysignificant,especiallywaterpollutionproblem.Waterissuesareconcerningpeople"slivelihood,tosomeextent,waterpollutionlimitsthefurtherdevelopmentofurbanization.Butnowtheproblemsofwaterpollutionaremainlydominatedbythegovernment,byitsfinancialallocation,finally,increasedpressureongovernmentfinances.Discoveringanewgovernancemodelpurifywater,andtakingthismodeltoassesstheriskmanagementresearch,willeffectivelyimprovetheefficiencyofwaterpurification,toeasethefinancialpressureonthegovernment,alsotoimprovethelevelofurbanization.Firstly,accordingtoChina"surbansewagetreatmentprocess,financialproblemsariseandcorporategovernanceissues.ItisnecessarytotaketheadvantagesoftheBOTmodelintheprocessofsewagetreatment.However,intheactualoperation,BOTmodeoperationswillfacemanyrisks.Withriskmanagementtheoryofhoweffectiveriskcontrolproblemofsewagepurificationprocess,BOTmodelisthecoreofthispaper.Secondly,throughthesewagetreatmentprocessresearchandliteratureathomeandabroad,aswellasourBOTmodeonwaterBOTmodelriskIII万方数据 researchprojectsarenotmany,evenafewareasofBOTmodelwaterpollution,astheriskofpoorlycontrolled,leadtofailure.Thisarticleseeksdetailedanalysisofriskmanagementtheories,theidentificationofwaterprojectrisk,andassessment,inordertoexplorewaterprojectsintheparticipatingrisk-sharingbetweentheparties,soastoachievethepurposeofriskcontrol,meanwhileprovideeffectivereferencefortherelevantdepartments.Finally,throughtheZhuzhouWhiteheadHarbourwastewatertreatmentprojectsintheactualoperationsoftheBOTmodelfortheeffectiveanalysisofitssuccessfulexperience.Butalsomakeasummaryofitsfailuresandcomeupwithconstructionobservations,onthewholewiththetheoryofriskmanagement,anditwilltakeexampleforotherBOTprojects.Keywords:RiskManagement，BOT，SewagePurification，SuggestionsIV万方数据 目录摘要.....................................................................................................................................IABSTRACT.....................................................................................................................III第1章绪论......................................................................................................................11.1研究背景..................................................................................................................11.2研究目的与意义......................................................................................................21.3国内外研究现状......................................................................................................21.4研究内容与思路......................................................................................................3第2章城市污水处理领域BOT模式投资现状..................................................52.1BOT建设方式..........................................................................................................52.1.1BOT的基本概念...................................................................................................52.1.2BOT项目的特点...................................................................................................62.2BOT模式在我国城市污水处理领域的应用情况..................................................72.3城市污水处理项目BOT融资的优缺点................................................................82.4城市污水处理项目BOT融资的影响因素............................................................92.4.1法律法规及相关政策...........................................................................................92.4.2政府行为与信用.................................................................................................102.4.3产业大环境与企业自身情况.............................................................................102.5BOT模式在我国城市污水处理项目应用中存在的问题....................................102.5.1现行政策不能满足BOT模式的需求................................................................112.5.2城市污水处理行业尚不成熟..............................................................................11第3章城市污水处理BOT项目的风险识别与评估.......................................133.1城市污水处理BOT项目存在的风险..................................................................133.1.1竞标风险.............................................................................................................133.1.2项目谈判风险.....................................................................................................133.1.3项目规划与融资风险.........................................................................................14V万方数据 3.1.4建设风险.............................................................................................................143.1.5水质风险.............................................................................................................143.1.6环境标准变化风险.............................................................................................143.1.7配套管网完善风险.............................................................................................153.2城市污水处理BOT项目风险分担评估..............................................................153.2.1风险分担的原则.................................................................................................153.2.2BOT项目风险分担的通常结果.........................................................................16第4章城市污水处理BOT项目的风险控制与应对.......................................194.1城市污水处理BOT项目的风险控制..................................................................194.1.1不可抗力风险的控制.........................................................................................194.1.2投资和谈判风险的控制.....................................................................................194.1.3建设风险的控制.................................................................................................194.1.4技术风险的控制.................................................................................................204.1.5经济风险的控制.................................................................................................204.2城市污水处理BOT项目风险应对策略..............................................................214.2.1一般风险应对策略.............................................................................................214.2.2利用水价调整公式应对风险.............................................................................24第5章城市污水处理BOT项目的监管体系风险............................................265.1城市污水处理BOT项目存在的问题..................................................................265.1.1相关法律体系不完善.........................................................................................265.1.2政府监管混乱，监管效率低.............................................................................265.1.3项目投资人实力差距大.....................................................................................275.1.4价格形成机制不合理.........................................................................................275.1.5政府信用机制缺乏.............................................................................................285.1.6缺乏完备的BOT合同.......................................................................................285.2完善城市污水处理BOT项目监管体制的建议..................................................285.2.1完善法律体系，健全法律法规.........................................................................285.2.2加强污水处理BOT项目的微观监管...............................................................29VI万方数据 5.2.3建立合理完善的规制体制机制.........................................................................29第6章株洲市白石港污水处理BOT项目案例分析.......................................316.1株洲市白石港污水处理项目建设及运营现状...........................................................316.1.1株洲市白石港污水处理工程BOT项目简介...................................................316.1.2株洲市白石港污水处理工程BOT模式存在的问题.......................................366.2项目风险控制措施................................................................................................386.3项目评价................................................................................................................406.3.1项目成功经验.....................................................................................................406.3.2项目不足之处.....................................................................................................416.4完善城市污水处理BOT方式的对策及建议......................................................416.4.1完善城市污水处理BOT项目方式中的政策法规体系...................................416.4.2强化政府监管引导性.........................................................................................426.4.3职能部门要提高减排监管水平.........................................................................42第7章结论与展望......................................................................................................447.1研究结论................................................................................................................447.2建议与展望............................................................................................................457.2.1政府方面.............................................................................................................457.2.2经营部门方面.....................................................................................................467.2.3展望.....................................................................................................................47参考文献...........................................................................................................................48攻读学位期间主要成果...............................................................................................51致谢................................................................................................................................52VII万方数据 硕士学位论文第1章绪论1.1研究背景我国的经济建设取得显著成就，城市化水平也得到明显提升，随着人们生产、生活和物质水平的大幅度提高，人们越来越多的关注环境质量问题。现阶段的城市化进程中，水污染问题已经成为阻碍城市化发展、人民生活水平提高的“挡路虎”，发展城市污水治理事业迫在眉睫。国家城市规划中指出，到2015年，地级市和中大型镇的污水处理率不低于50%，重点城市的污水处理率不低于80%。经过几年的建设和运行，我国城镇污水处理工作3取得显著效果，小型城市污水处理工程项目(5万m/d以下)增长非常迅速；大型城市污水处理工程项目的平均利用率效果明显，使用氧化沟工艺的城市污水处理项目也得到了有效利用。然而，由于我国棘手的财政、金融体制原因，使得城市污水处理项目的建设以及污水处理能力所需要的资金不能满足或及时跟上；绝大部分资金来自于政府拨款，具有不可持续性，加之项目经营管理缺乏经验，政府和企业职责未完全分离现象严重，没有形成良性的市场竞争机制和利益互动机制，不仅造成了企业经营不善，而且污水处理设备利用率低、污水处理能力不足、维修成本高等现象严重。同时，城市污水处理项目的利用率在地区分布上也有不同，西北地区利用率较低，其余地区利用率均在70%以上；城市污水处理项目的建设并没有遵循因地制宜的原则，采用的相关设备技术并不适合地区现状，设施利用率偏低。国家正在努力采取积极有效的政策和法规，倡导城镇污水处理设施建设投资主体多元化，实现“投资-建设-运营”的良性循环，从根本上解决建设资金缺乏、经营管理不善等问题。BOT模式作为城市污水处理市场化的有效途径，在国外已经得到了广泛采用和推广，并且已经成熟。目前我国部分城市也采取了BOT模式，吸引投资主体对基础设施建设进行投资，促进城市水污染治理问题。BOT融资模式有效地激励了投资者的趋利动机，切实缓解了城市污水处理设施建设资金紧缺的问题，显示出了极大的优势。但是不可忽视的一点是，由于BOT模式具有涉及领域广、内容复杂程度高等特点，使得风险问题在BOT项目的实际应用中，成为了不得不考虑的关键问题。因此，我们需要充分分析BOT模式在不同项目应用中存在的各种风险，并做好风险分析评估1万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例工作，以便有效进行风险分担控制，从而规避和消除各种风险，最大程度地发挥BOT模式的优势。1.2研究目的与意义BOT模式作为一种有效的融资模式有着得天独厚的优势，但是我们也不能忽视BOT模式潜在的缺陷。曾经一段时间，我国各地掀起了BOT模式的应用高潮，然而在实施过程中由于各种不同原因，方方面面的因素，使得效果欠佳，也便有了“BOT陷阱”的说法，让人想用不敢用。比如，在一些项目上，政府部门和相关企业并没有履行合同中规定的购买设备的数量和价格，相关技术参数达不到合同中约定的指标；此外，中央政府对地方事务过多的干涉，使得一些具有确定投资回报率的BOT项目遭到了清理。例如上海很多“三桥一隧”项目，与城市污水处理项目有关的沈阳水厂，也遭到了类似的清理。当我们对那些失败的BOT项目总结分析后，发现BOT项目之所以惨遭失败，让人心中畏惧，更多的原因便是没有清楚地认识到BOT项目中存在的风险问题，没有提前作好心理准备，更不用说对BOT项目中出现的风险问题进行控制和规避。BOT模式所涉及的建设项目一般具有公益性、长期性、复杂性和多变性，加之其本身的特点，决定了采用BOT融资模式的项目存在较大的风险。如何采取有效策略、措施和手段分担控制BOT项目中的风险，是BOT项目取得成功的关键所在。所以，研究BOT项目中风险存在、风险识别、风险评估，以及风险分担、风险控制和风险规避的方法就显得尤为重要。1.3国内外研究现状很多国家，尤其是以美国、西欧为主的发达国家广泛采用了BOT融资模式参与公共基础设施的建设与发展，并且取得了显著效果。我国由于以金融为主的市场化融资体系发展并不完善，在一定程度上阻碍了BOT模式的采用和推广。但是国内外很多学者通过理论研究，对BOT模式中存在的问题进行了详实的分析，成果较为丰富。王德荣（2010）通过对新疆地区的基础设施建设进行分析，提出了采用特许经营的BOT模式为新疆的基础设施建设提供相应的融资服务，能够有效促进新疆的经济发2万方数据 硕士学位论文[1]展；刘昕晖、唐春海（2010）对我国城市水务行业存在的融资问题进行了调查研究，从我国目前常用的股权融资模式、BOT融资模式等进行了分析，并提出了相关的融资[2]建议；王亦丁（2005）通过分析特许经营中存在的优势与劣势，指出了特许经营条[3]件下面临的各种问题，提出了合理性建议；戴大双、于英慧等（2005）通过对BOT项目采用风险量化分析方法的研究，提出了对于BOT项目如何通过风险规避达到良好[4]的应用效果。RoberL.K.Tiong(1995)通过研究BOT项目的大趋势，从风险管理角度指出了BOT模式在发展过程中存在的各种管理风险，并且就各种风险的规避提出了自己的观点及[5]建议，从理论上有效促进了BOT模式的发展；K.T.Yeo,RobertL.K.Tiong（2000）通过对不同管理模式下的BOT项目潜在的风险问题的研究，提出了在各种管理模式下，采用BOT模式如何规避风险，该研究为不同部门提供了比较好的规避风险的建议，进[6]一步深化了BOT项目的风险管理理论。总之，关于特许经营下的BOT项目融资问题，引起了国内外学者的广泛关注和研究。通过对这些研究成果进行分析和总结，我们发现采用BOT模式确实能够在基础设施建设过程中起到较好的融资效果，但是一些项目由于存在着系统性的风险问题，尤其在我国各种法律法规还不完善的情况下更容易加剧风险的发生。BOT模式在不同领域的项目中既存在着共性，又有其自身的特点。国内外不少专家学者就BOT模式的风险问题做了大量的研究，从目前的研究范围和成果来看，专门针对城市污水处理项目进行的BOT风险研究，还是相对较少。所以本文在风险管理理论基础上，采用实证分析的方法，对BOT项目潜在的风险问题进行具体分析，并针对BOT项目在城市污水处理领域应用方面作出详细剖析，提出了相关的解决措施，以便为我国有关部门提供较好的借鉴。1.4研究内容与思路本文基于风险管理理论，对城市污水处理项目BOT模式的应用进行研究。将BOT融资理论和风险管理理论作为切入点，同时考虑到城市污水处理项目自身特点，对其存在的各种风险问题进行识别，并对风险进行有效评估，以便研究BOT风险如何在项目各参与方中进行分散、分担，最后找到风险控制的方法，达到规避风险的目的。同时，也为相关管理部门提供一些有价值的参考意见，最大程度发挥BOT融资模式在城市污3万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例水处理项目等公共基础设施建设中的作用。本文第一章主要说明了论文选题的背景和研究目的，以及国内外在此领域的研究现状，提出文章研究的核心问题；第二章基于城市污水处理领域BOT模式的投资现状，分析BOT模式在该领域呈现的特点，以及BOT模式融资的优缺点和影响因素、存在的问题；第三章主要分析城市污水处理BOT项目存在的风险类别，以及相关风险评估；第四章通过对风险识别后的风险控制，再根据分担原则，对分担结果进行量化，提出在城市污水处理BOT项目中风险应对措施；第五章则主要分析城市污水处理BOT项目中政府的监管问题，并提出合理性的监管意见；第六章利用株洲市白石港污水处理BOT项目的实例，对BOT模式所带来的风险进行具体阐释，找出其中的问题，并提出建议意见；第七章主要对城市污水处理BOT项目的未来发展进行展望。4万方数据 硕士学位论文第2章城市污水处理领域BOT模式投资现状2.1BOT建设方式2.1.1BOT的基本概念BOT（Build-Operate-Transfer）即建设-运营-转移模式，是一种政府与投资方签订合同，将基础设施的建设、经营和管理权让渡给项目投资者，在特许权约定的期限内拥有运营和维护该设施，并通过收取服务费的方式回收投资，取得合理利润，特许经营权期满后，投资方将运营良好的设施无偿地移交给政府的投融资方式。在一些发达国家的融资市场中，BOT模式不仅仅是简单的建设-运营-转移的过程，而且作为项目融资的一种方式，更主要的是它具有有限追索的特征。项目融资是一种以项目本身信用为基础的融资方式，它与企业融资相对应，采用项目融资方式进行融资时，银行只能利用项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。因此，银行在BOT项目运作中承担了较大的风险，如果BOT项目失败，很大程度上银行将无法收回贷款本息。此外，银行对政府主导的一些BOT项目的追索权也仅限于其投资股份，由于BOT项目具有有限追索性，BOT项目产生的债务将不计入公司资产负债表。这也在一定程度上激发了公司股东为更多项目筹集建设资金的动力，也使BOT模式得到了广泛应用。BOT项目一般有投资人、银行、政府等单位参与，采用协议或合同形式进行约定，如图2－1。5万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例投资人银行合资合同融资协议销售（服务）合同供应合同项目公司上游单位下游单位（建设、运营、转移）特许协议合同（合同）其他约定特许经营政府行业主管管有关各方理法政府图2-1BOT项目结构简图2.1.2BOT项目的特点采用BOT模式的融资项目，一般具有以下特点：（1）投资领域的公共基础性由于BOT项目所涉及的一般是由政府主导的大型的公共基础设施建设项目，但是公共基础设施具有长期性、垄断性的特点，在财政开支紧缩的情况下，政府部门完全可以采取BOT融资方式，促进公共基础设施建设。（2）自偿性获利依靠BOT模式投资的公共基础设施需要对受益者进行合理收费，从而通过项目运行后的收费使投资者收回投资并获利。在BOT协议中，收费标准具有垄断专营性，供投资者在特许经营期内收回投资的同时赚取利润。6万方数据 硕士学位论文（3）投资金额大、运作时间长、风险高公共基础设施项目通常属于资金技术密集型项目，所需资金额度较大，多采用BOT的融资模式。同时，这类项目运营周期比较长，一般为20-30年，不确定因素多，经营风险高。（4）操作过程复杂、融资成本过高由于BOT所涉及的项目一般具有投资大、技术要求高、回收期长、风险高的特点，为了规避这种风险，在BOT运作过程中，项目参与方将采取大量的风险规避措施，这在很大程度上增加了融资交易成本。2.2BOT模式在我国城市污水处理领域的应用情况近年来，在政府的大力支持和引导下，我国的经济得到了长足发展，城市化水平显著提高，但是城市水危机问题日益加重，其中以城市污水处理问题最为突出。通过各方协调合作，工业污水排放已经初步得到了控制，目前大规模的城市污水治理项目已经提上了议事日程，并在一些地方已取得一些成效。3数据显示，我国现有城镇生活污水处理项目处理能力约1.65万km/日，年处理量3为5.5Gm，集中处理率仅有15%，二级处理率更是不到10%。而在美国，污水集中处理率在1980年就达到了70%。根据国务院发布的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》文件规定，所有城市在“十一五”期间必须建设集中城市污水处理项目。据此测算，城市污水处理设施需投资5000亿元人民币以上，每年运行费用也将达到数百亿元。为了解决城市污水处理设施建设、运营所需的资金问题，有必要将市场机制运用到城市污水处理行业，以开拓融资渠道。而BOT融资模式，能够有效吸引海外资本和民间资本投入，从而推进城市污水处理设施融资渠道的多元化、市场化、产业化。一般来说，大型资本、技术密集型项目更多的采用BOT模式，尤其是为市政、道路、交通、电力、通讯、环保等基础设施建设融资。在英国，政府成立了供水行业经济调控（管理）办公室，不仅有效鼓励了私人资金投资水工业，并且有效的改善了供水服务标准，同时控制了有关用户费用的增加。根据1989年水法，英格兰和威尔士建立了若干私营供水公司，这些供水公司可以直接向用户征收有关费用用于其运营。澳大利亚悉尼的港口隧道、英法之间的欧洲隧道也都采用了BOT模式进行建造。法国著名的水务企业——威望迪环境公司首席执行官亨利•普罗里奥认为，中国城市有其独7万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例特之处，城市污水处理市场拥有无限潜力，正在实行城乡同治的中国将有着更为广阔的天空，他们将继续投资于中国城市污水处理市场。威望迪集团曾于1997年在天津市成功升级改造了一座始建于19世纪的技术落后的污水处理厂；随后他们在成都、青岛3投资建立了城市污水处理项目，且平均日处理能力达到了18万m，经营管理初显成效。到目前为止，我国已有多个地区采用BOT模式进行建设城市污水处理工程，见表2-1。表2-1我国城市污水处理领域中部分BOT项目总投资处理规模运营项目名称合作公司主要工艺/万元/（万td）期限/a北京经济技术开发区3200220美国金州集团循环式活性污泥法城市污水处理厂北京市通州城市污水17001020美国AEPA国际集团公司美国WWRR系统、完全生态化处理厂江门市新会区东郊城4200420安徽国桢环保水解曝气生物滤池市污水处理厂湖北荆门市夏家湾城110001025北京桑德环保技术有限公司卡鲁赛尔氧化沟处理市污水处理厂江苏丰县城市污水处57002-425重庆康达环保股份有限公司奥贝尔氧化沟工艺理厂山东博兴县城市污水1860310扬州澄露环保工作有限公司复合式水解生物反应池处理厂安徽合肥市朱砖井城120231123安徽国桢环保循环活性污泥污水处理工艺市污水处理厂秦皇岛海港区城市污1400（美元）12-3820国中爱华市政环境工作公司A/O除磷工艺、厌氧/好氧交替水处理厂2.3城市污水处理项目BOT融资的优缺点工程建设无论采用那种模式开发建设，最为关键的就是项目融资，在城市污水处理等公共基础设施工程中尤为重要和突出。但是城市污水处理项目BOT模式并不是单纯的融资协议，它还是专业化的合作协议，通过该协议，政府和企业双方建立起合作伙伴关系，共同向公众提供便捷、高效、经济的基础服务，从而实现政府、企业、公众三方共赢的局面，故而其融资也有着优势突出、风险较高的优缺点，如表2-2。8万方数据 硕士学位论文表2-2城市污水处理项目BOT融资的优缺点项目优点缺点1）较少的资金支出，得到较大的资金支持1）较高的投资回报率2）资金渠道多元化，减轻债务负担对投资3）税收优惠条件2）金额大，回收期长，回报不稳定人而言4）提谈判地位得到改善3）合同复杂，条款内容繁琐5）降低政治风险，保留固定收益4）总公司需要承担相关风险6）项目公司责任有限，降低投资风险对政府1）降低了财政支出，减轻了政府负担1）承担政策规范变动风险而言2）政府风险降低，促进了基础设施建设2)面临更大的监管责任1）有利于评估债务人的风险对银行1）金额大，回收期长，回报不稳定2）大大降低了项目风险而言2）合同复杂，内容条款繁琐3）拓展了投资渠道，增加了收益2.4城市污水处理项目BOT融资的影响因素由于具有较高的风险性，以及基础设施的公益性和公司的盈利性存在着矛盾，所以采用BOT模式对污水处理项目投资容易受到许多因素的影响，主要有以下几个方面：2.4.1法律法规及相关政策由于我国各地区采用BOT融资模式的历史并不长，所以到目前为止，我国并没有正式具体的BOT法律，只是采用相关的外资法或一些简单的条例对BOT模式进行规范。我国现有的法律体系还存在着不完善的现象，且立法进程效率较低，使得很多问题难以通过法律途径解决，在一定程度上增加了BOT项目的风险，影响了其实施效果。比如，根据BOT项目流程，投资人需先成立项目公司，然后以项目公司名义对环境影响进行评估，形成可行性研究报告，然而根据工商注册的相关规定，环保部门需要先提交对项目的环境影响评价的文件，待批复之后方能注册公司，这在很大程度上扼杀了BOT项目投资者的投资信心和热情，使得项目进程停滞不前。9万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例2.4.2政府行为与信用由于缺乏相应的政策、法规，并且机构设置也不健全，造成了投资管理工作不规范，一些项目忌惮于体制问题而进展缓慢；部分地方政府为了急于完成吸引外资的任务，便放松了项目审批的流程，使一些未经充分论证的项目得到“照顾”，最终不得不面对失败的结局。同时，由于政府过多的干预市场，由此引发的政府信用问题也成为城市污水处理BOT项目中的一个关键问题。由于城市污水处理BOT项目的大部分收入来自于政府补贴或财政支出，或其他相应的优惠政策，使得贷款方的违约问题很大程度上受到政府信用的影响，当政府出现信用风险时，BOT项目将面临无法还本付息的重大危险。2.4.3产业大环境与企业自身情况整体上看，中国的城市污水处理行业在未来的相当时期内将会呈现出高速增长的趋势，无论是行业规模还是社会需求，都将得到充分的增长。政府以及各种各样的环保组织将竭心尽力的引导城市污水处理行业以科学高效的方式发展，在相当程度上，将推动污水处理设施及相关配套设施的建设，同时促进城市污水处理市场体制的完善发展。对企业个体来说，要想承接城市污水处理项目，并且利用BOT模式进行融资，必须考虑自身的资本状况、经营情况、信用等级问题以及相关的技术服务要求，他们是决定项目成功与否的重要因素。如果满足这些条件，那么企业在BOT项目的运营过程中就有能力抵抗潜在的风险。2.5BOT模式在我国城市污水处理项目应用中存在的问题城市污水处理项目若采用BOT经营模式，将是一种非常稳健有效的方式。但是，从建设-经营-转移的过程来看，还存在着很多风险，而这些风险主要涉及技术、财政和政府政策等三种因素。通过国内外现行的BOT投资案例分析，在技术、财政和政府政策三类风险因素中，技术因素往往是最容易克服的；财政因素虽然也受到很多外在事件影响，但总体上仍可以控制；最容易引起风险的就是政府政策，因为每次换届后，政府将会推行新的政策。如果这些问题在未来的时间得不到较好解决，将影响BOT模10万方数据 硕士学位论文式在我国城市污水处理项目中的应用。2.5.1现行政策不能满足BOT模式的需求在美国、英国等发达国家，污水处理市场化程度比较高，相关法律法规相当完善完备，使得这些项目具有稳定的投资回报率，较小的风险，从而吸引了很多实力雄厚的投资者投资于城市污水处理项目。在我国，长期以来由于受到计划经济思想的影响，以及对“公共物品”理论的认识不足，很多学者及政策制定者认为城市污水处理设施建设与运营不宜进行市场化，提供污水处理等基础设施建设是政府的责任范畴。事实上，水资源是准公共品。城市生活污水和生活垃圾是千家万户生产的，其污染治理，按照“谁污染，谁治理”的原则，应由城市居民来负责。但是，由于我国大部分城市污水处理收费标准较低，无法有效保障城市污水处理项目的正常营运。若是没有相关的政府补贴，或者其他优惠政策，以现行的污水处理收费标准将很难吸引外资企业、民营企业进行污水处理项目的投资。政府如果只注重环境效益和社会效益，牺牲掉经济效益，那么结果必将是挫伤各方投资者的热情和积极性。BOT模式运行过程复杂，内容多样，不仅涉及到政府职责和政策方向，还需要大量的合同或协议作为保证，这就需要得到相关法律法规的支持。在BOT模式运行比较成熟的国家，通常会有独立的BOT法律法规，但是我国至今尚无专门的BOT法律法规。我国相关的BOT规范主要由不同部门各自制定一些规章制度或规范性文件，这就导致了不同规章制度之间存在着差异，使得企业不知所从，甚至是无法可依，导致私人资本参与城市污水处理项目的积极性不高。此外，企业对合同或协议的合法性并不遵照其本身的法律效力，而更加看重政府领导对合同或协议的信任度。很多地方政府对BOT模式并没有一个清晰的认识，市政部门、建设部门和环保部门存在权利交叉的问题，使得监督和管理工作难以有效进行。2.5.2城市污水处理行业尚不成熟就目前我国环保行业的现状来看，存在着相对盲目发展的问题。从事污水处理产业的企业，规模都比较小，多是兼营性质，大型专营企业十分缺乏，专业化的污水处理设施运营能力严重不足，规模效益无法显现，企业技术开发能力有限，服务质量不高，范围较窄。11万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例同时，很多城市污水处理企业由于技术能力不足，设备更新、维修能力较低，造成污水处理效果达不到设计标准和国家排放标准，在营运期间内，也就无法收取相关服务费，使得运营成本增加，投资收益无法得到保证。12万方数据 硕士学位论文第3章城市污水处理BOT项目的风险识别与评估3.1城市污水处理BOT项目存在的风险3.1.1竞标风险城市污水处理项目的审批流程决定了BOT项目将会面临各种竞标风险。政府有关部门需要在对国家相关政策的学习和专业的可行性研究报告分析后，城市污水处理项目的建设才会得到批准和立项，并且政府会委托有资质的环境评价单位对污水处理项目进行评估报告。由于政府对BOT项目的批准具有决定性作用，所以很多实力不足的企业为了谋取利益，将会导致“寻租行为”，从而在竞标中形成暗箱操作的现象。此外，市场各参与方之间存在着恶性竞争，使得各参与方采取各种不合规定甚至违法的方式进行投标，可能造成符合相关环保标准和排放标准的企业退出竞标，引发市场准入风险。一些中小城市中经常出现这样的问题，由于城市本身缺乏实力，无法对企业实力做出有效评估，给BOT项目的后期建设带来隐患，不仅扰乱了城市污水处理的市场秩序，最终还会影响工程质量；或存在项目运营过程中因营运成本过高，导致项目经营亏损，难以运营下去。3.1.2项目谈判风险从目前我国城市污水处理项目的投入使用情况来看，城市污水处理项目的营运，尤其是管理方面并没有受到相关政策机制的监督和约束。这在BOT项目的谈判过程中，投资方和政府部门必须进行协商，否则将会影响整个BOT项目的高效运行。与其他铁路、公路、桥梁建设等BOT工程项目谈判相比，城市污水处理BOT项目的投资方通常没有掌握直接收费的权利，这便在客观增加了投资方的投资风险。另外，政府的相关政策、经济发展大势、甚至一些非人为的因素，都有可能加剧城市污水处理BOT项目建设和运营的风险。通过对这些问题的认识，在城市污水处理项目BOT项目的谈判中，各参与方都必须充分考虑对具体问题的规范和约束，最为关键的是要在合同或协议中有明确体现，使其具有法律效力，避免留下隐患，影响BOT项目的运行和13万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例管理。3.1.3项目规划与融资风险做好项目的首要任务便是规划好城市污水处理项目的规模，如果出现规划和实际运行规模不一致的问题，这便会造成规划风险。如果实际运行规模小于建设规模，那么就会出现污水处理设施的闲置，增加营运成本，降低投资效益；同时，政府财政也会增加相关支出，负担加重。由于我国金融市场体系尚不完善，融资渠道有限，一些金融机构，尤其是银行一般选择向资质良好、盈利能力强的企业融资。但是污水处理设施建设周期长，收益低，银行等金融机构对于这样的BOT项目有着畏惧心理，使得BOT项目融资风险较高，资金筹措难度大，造成污水处理项目建设工作举步维艰。3.1.4建设风险我国很多城市和地区一般都采用DB和EPC模式，进行城市污水处理BOT项目的建设，施工方或者承包方在这一过程中承担了较大的风险，比如建设成本增加风险、工程质量风险、自然灾害等非人为风险。施工方或承包方管理不善，原材料价格波动、贷款利率的变动都将增加建设成本，影响BOT项目的顺利开展；由于相关建设方案设计不合理，建设过程中缺乏相关的规章制度，在一定程度上也加剧了建设风险。如果城市污水处理BOT项目存在着严重的建设风险，不仅会增加城市污水处理项目的建设风险，还会影响污水处理的效果，这将关系到项目能否顺利进行，甚至决定了项目后期的运营效果，最终损害项目参与各方的利益。3.1.5水质风险我国各地区普遍存在着污水超标排放的问题，由于污水超标排放造成的水质风险，不仅会增加污水处理成本，而且满足不了污水处理要求，还会破坏城市污水处理项目的原有设计工艺，最终造成污水处理效果不佳，效率低下的问题。3.1.6环境标准变化风险我国经济发展迅速，但是现有的产业结构对我国的环境产生了恶劣的影响，工业14万方数据 硕士学位论文废水，城市污水问题日益严峻，政府根据现实情况不断调整污水处理排放的标准，并制定新的排放标准，对城市污水处理项目的处理能力提出了更高要求，这无疑增加了污水处理成本，也使城市污水处理项目面临着更多的环境标准变化风险。3.1.7配套管网完善风险建设城市污水处理项目，一个无法回避的问题便是管网的建设问题，如果污水处理管网配套设施不健全，那么将会影响城市污水处理项目进水量，降低污水处理能力，也影响城市污水BOT项目的市场化进程。通过对上述风险的分析，我们可以看到，城市污水处理BOT项目潜在的风险通常比其他项目要多，这就要求我们对BOT项目进行全方位的风险管理，才能够有效保证项目的顺利完成。城市污水处理BOT风险管理是项目进展过程中连续不断的动态过程，包括实施过程中不同阶段的风险识别、风险评估和风险控制。3.2城市污水处理BOT项目风险分担评估3.2.1风险分担的原则对风险进行管理，就是要通过风险管理采取合理有效的策略应对风险，或者形成应对风险的具体措施。根据实际情况，我们通常综合采取风险转移、风险分担、风险规避等策略。如果本公司在一些BOT项目中丧失了自身的优势，那么可以选择放弃该项目，以规避风险；或者公司通过购买商业保险将部分风险转移给保险公司，达到风险转移的目的；有些风险则可以和项目参与方共同承担。很多政府部门抱有“风险越高，回报越高”的观点，将BOT项目中的风险转移给了投资方或者经营者，无法达到各方共同承担风险的目的。如果这些风险超过了经营部门的风险控制能力，不仅会增加经营者控制风险的成本，甚至可能对BOT项目造成毁灭性的打击。由风险分担增加的成本与公共基础设施建设的成效之间并没有必然性的相关关系，经营者的运营成本增加可能会造成服务价格费用的上升，或者以损坏社会整体效益为代价降低基础设施建设的质量。所以，只有将风险进行合理分担，才能实现社会效益最大化和运营成本最低。对风险进行合理有效的分担是BOT模式成功的一个不可忽视的因素。不合理的风15万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例险分担，将会增加任何一个项目参与方的成本，降低各方之间合作的热情和信心；另一方面，也会增加各方之间的违约几率，最终可能导致项目的失败。如何确定有效的风险分担原则，我们需要认真考虑两个关键点。首先，风险在项目参与方之间如何进行分担才能够降低发生风险的可能性，即使风险发生，如何使得各方之间的损失最小，成本最低；其次，项目参与方的行为需要更加的理性、谨慎，能够考虑自身实力，对风险进行管理，最终能够有效控制自己所承担的那部分风险。通过对发达国家以及我国相关案例的分析，笔者认为在BOT项目的实施和进展过程中要遵循四项风险分担原则。第一，营运成本最低，或者控制风险能力较强的一方承担相应风险；第二，私营企业或综合实力较弱的公司设定分担风险的上限；第三，对于承担较大风险的公司给予较高的回报率，即承担风险的高低要与企业的回报所得成正比；第四，可以通过购置商业保险，将风险转移给保险公司。根据这四项原则，对BOT项目中的潜在风险可以通过三个阶段进行分担：项目前期的初步分担、合同谈判期间的全面分担以及项目运作过程中的跟踪再分担。3.2.2BOT项目风险分担的通常结果根据对国际上，特别是发展中国家BOT项目风险分担情况的分析，BOT项目风险分担的通常结果，如表3－1所示。从表中可以看出，在BOT项目中，融资、建设、采购、运营所形成的风险通常由项目公司承担。当然，项目公司会根据自身情况，把部分风险转移给承包商、运营维护商、供应商、金融机构、保险公司等。政府部门主要承担相关政策、补贴等变化的风险，以及通货膨胀、汇率市场的风险。不可抗力风险则由项目参与方共同分担，或者将风险转移给保险公司等第三方。16万方数据 硕士学位论文表3-1BOT项目风险分担的通常结果承包放贷政府发起项目保险担保风险政府或供银行部门公司公司公司公司应商财团国有化、取消、扣押、没收※项目唯一性（没有竞争项目）※※法律变更（一般、通用）※法律变更（特定、专门）※项目审批延误※※政政府无作为或负面作为※※治风现有设施状况及相关规定※※险税率提高（一般、通用）※税率提高（特定、专门）※政府不可抗力※政府终止特许合同※政府不支付费用※※设施所有权※设施出租权或名义权※※法担保、合同结构※律项目公司破产※※风违反融资合同※※险担保或抵押实施或生效※（合同争端、冲裁、使用法律）○○○○人力资源※※收费或收益不足○※○市市场需求变化（水量）○※○场和产品输送途径中断（水管网）○○收产品使用费（水费）收取困难○○益风产品输送过程损失（偷水、管网漏点）○○险取水价格变化※○○生产成本变化（人力、药剂、电力）※○○○17万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例通货膨胀○○○※※财利率○○○※※务风外汇兑换汇率，外汇可兑换性※※○○○险土地拆迁与补偿○○设计缺陷※※成本超支○○※※※融资成本增加○○工期和质量风险○※※※建承包商违约○※※※造风项目公司违约※※※险工程变更引起的工期或成本※施工人员健康安全※※环境破坏※※※施工不可抗力※※（考古和历史文物保护）※政府部门违约※项目公司违约※运营商能力缺陷※※※环境破坏○○运劳资争端※※营风技术风险※※险设备维护※※运营不可抗力※※※水源水质变化或突发事件（自然）※水源水质变化或突发事件（人为）※注：※表示承担；○表示相对承担（以具体情况定），空白表示不承担或少承担。18万方数据 硕士学位论文第4章城市污水处理BOT项目的风险控制与应对4.1城市污水处理BOT项目的风险控制根据前面对城市污水处理BOT项目风险的识别，针对主要风险，可以采取相应的控制手段和策略来控制城市污水处理BOT项目的风险。4.1.1不可抗力风险的控制不可抗力，即超出了人为所能控制的范围。控制不可抗力风险现在通用的方法是转移风险，比如向保险公司等第三方缴纳保险费转移风险。在许多国家，信贷机构通过缴纳保险费，来担保涵盖没收、战争等不可抗力风险。所以有必要将保险成本作为BOT项目的一部分，以控制BOT项目中的不可抗力风险。此外，与BOT项目相关的合同和法律文件必须明确不可抗风险范围问题，并保证一旦出现该类风险问题，项目参与方如何采取有效措施解决这一问题，以达到各方利益最优化。4.1.2投资和谈判风险的控制投资方和地方政府是投资和谈判风险的主要承担者。政府作为立法者和执法人，必须要建立公正、合理、公平、透明的投标程序，杜绝暗箱操作和寻租现象的出现。同时，必须明确污水处理相关费用的征收标准及方法。就投资方而言，其利润来源于污水处理费，而政府则是城市污水处理费的直接征收者。为了确保投资方的收益，降低投资风险，在投资方与政府谈判过程中，必须明确政府将征收到的污水处理费及时转移至投资方。这样才能有助于投资方及时进行下一步的经营管理，这也将激发投资者进一步投资的热情，同时提高污水处理能力和处理质量。4.1.3建设风险的控制采用BOT模式的工程项目所面临的建设风险主要有管理风险、成本变动风险、安全事故风险、原材料价格波动风险和融资风险等。我们可以选择风险规避、风险转移和风险自留等方式来控制各种建设风险。19万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例另外，建设方需要和政府相关部门积极协调，利用政府的能力完善各项配套设施，以有效推进城市污水处理项目的建设。最后，投资方需要加强对污水收集系统的管理。可以通过向市政部门提供部分费用的方式委托这些部门代管，达到稳定污水供应量的目的。这些方式都能够有效降低，甚至可以避免BOT项目在实施过程中的建设风险。4.1.4技术风险的控制技术风险主要是由于在污水处理过程中，相关设施的设计、建设、运行缺乏一定的技术标准。在城市污水处理项目的技术风险控制中，建设方应尽量选择科学、成熟、合理的工艺和技术措施，并且根据国家的相关环保法律、法规及排水标准等，在优化技术方案的基础上，进一步降低城市污水处理项目的投资与运行成本。从专业管理的角度进行分析，城市污水处理项目的技术风险控制主要是对城市污水处理项目进水水质、出水水质以及进水水量变化风险的控制。对于进水水质和出水水质风险的控制手段主要有以下几种：1）选择合理的污水处理工艺，以保证进水水质指标在设计标准值的一定范围内变化；2）政府应该对项目公司给予一定的经济补偿；3）将水环境质量标准提高而产生的成本，分摊到污水处理服务费中，适当地提高城市污水处理服务费。4.1.5经济风险的控制引起经济风险的因素有很多，比如通货膨胀率的波动、原材料价格的变化，甚至政府就某项经济政策做出不同的解释，都能引起一定程度的经济风险。城市污水处理项目BOT模式下的经济风险控制主要体现在污水处理服务价格的变化中。污水处理价格通常受到人工成本、电力费用、化学药物费用等的影响，这些成本应该按照相应比例纳入价格计算中，或者采取浮动性的污水处理价格计算公式。政府需要承担污水进水水量不足、水质较差的风险，确保最低进水量，降低经济风险。20万方数据 硕士学位论文4.2城市污水处理BOT项目风险应对策略4.2.1一般风险应对策略通过对BOT项目中存在的各种风险进行评估，笔者总结了BOT项目风险的相关应对策略：（1）国有化风险的应对策略：M1：加强与国有企业或央企的合作，或者与这些企业进行合资经营；M2：采用国际融资方式时，提供相应的政治保险；M3：利用国际性的风险评估公司，评估政府发生政治风险的高低。（2）审批延误风险的应对策略：M1:确保项目符合当地发展计划，符合政府、当地合作者的真实意图；M2：加强与国有企业或央企的合作，或者与这些企业进行合资经营；M3：协调好与政府的关系，尤其是具体部门的关系。（3）政府信誉风险的应对策略：M1：获取政府准确信息，或聘请独立第三方评估，挑选最合适的伙伴；M2：政府需要本着公平、公正、透明的原则与投资方签订合同或协议；M3：企业需协调好与政府的合作关系。（4）不可抗力风险的应对策略：M1：提交具有说服力的可行性报告，以得到政府的支持和担保；M2：向保险公司投保涵盖所有可能的险种；M3：得到政府的信任，向政府部门申请资金支持。（5）法律政策改变风险的应对策略：M1:要求政府对项目进行担保，比如延长特许经营期；M2：向保险公司投保政治险险种；M3：协调与政府的良好关系，维护政府的权威。（6）人力资源风险的应对策略：M1：BOT项目公司成立之初，招聘一些有专业能力的人才；M2：在当地主要媒体发布招聘信息，聘请要职人员；M3：在公司内部形成良好的人才培训机制。21万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例（7）水源和电力供应风险的应对策略：M1：在BOT项目进行投资前，需调研当地资源情况；M2：与政府相关部门签订水源和电力供应的合同，明确双方责任。（8）市场供求风险的应对策略：M1:和政府协商，要求政府必须保证最低供水量；M2：对国内外相关数据进行统计分析，预测市场供求方向。（9）漏失、收费风险的应对策略：M1：协调与政府的关系，提升企业以及BOT项目的形象；M2：公司设立独立的管网检漏和收费及客服部门，完善公司管理体系；M3：分离收费，如部分固定，部分可调；M4：对当地经济发展和人口素质做预先调研。（10）如期融资风险的应对策略：M1：鼓励政府参与项目的股权投资；M2：维护企业形象，提升企业信用等级；M3：通过上市发行股票进行融资。（11）通胀风险的应对策略：M1：事先约定每年调价公式；M2：签订长期合同，或在合同中明确规定通胀问题的解决方式。（12）外汇兑换风险的应对策略：M1：获得政府可兑换担保，及长期固定汇率或较低波动、汇率担保；M2：签订双重货币协议；M3：使用其他货币转移工具，如：期货和易货交易。（13）成本超支风险的应对策略：M1：根据相关数据，提供所需要的预防性备用金；M2：反复论证项目工程量，确保最优定价；M3：设计科学合理的进度、成本控制计划；M4：保证质量，尽量就地取材，减少成本。（14）不当设计风险的应对策略：22万方数据 硕士学位论文M1：在协议中设置调整条款来检查设计计划和可建造性情况；M2：聘用专业公司严格评估设计方案。（15）工期质量风险的应对策略：M1：制定科学合理的施工计划；M2：选择有实力的施工队伍；M3：全面加强对质量监管的力度；M4：采取积极有效的激励措施。（16）施工健康安全风险的应对措施：M1：采取严格的安全管理控制系统；M2：定期对员工进行安全教育和检查；M3：获得第三方保险。（17）运营商风险的应对策略：M1：选择管理体系完善、技术全面、有经验实力的运营商；M2：对利润进行科学合理的分配；M3：标准作业文件SOP；M4：定期评估BOT项目的运行效果。（18）设备维护风险的应对策略：M1：有备用的关键性设备；M2：加强预防性维护理念的培训，提高认识；M3：注重管理系统的维护。（19）劳资争端风险的应对策略：M1：双方之间建立明确的利益分配机制；M2：对员工绩效采取奖惩措施；M3：获得专业律师的支持。（20）源水变化风险的应对策略：M1：面对突发状况，建立紧急预警机制；M2：设计灵活的源水利用系统；M3：增加技术手段，应对源水变化。23万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例4.2.2利用水价调整公式应对风险特许经营项目，投资大，经营周期长。在这一期间，初始制定的价格往往受到很多因素的影响，比如原料价格、市场供求、通货膨胀、水质变化等。所以，在BOT项目开展初期应该建立一套科学的水价浮动机制，以应对经营周期内各种因素造成的成本增加问题，保证BOT项目能够获得有效收益，从而支撑项目良好运营。目前，我国大部分省市地区多采用成本定价法对水务项目进行定价。成本水价是以水资源在社会循环各个环节过程中所发生的全部成本作为确定水价的基础。水资源的社会循环的具体过程为：从自然界获取水源----将水源运输至水厂----水厂对水源进行净化----通过管网输送至居民企业----企业、居民排放废水污水----城市污水处理项目收集废污水，并进行处理----回归自然。在这一过程中产生的所有成本称为完全社会成本，也是居民和企业利用水资源付出的实际成本。现在，国内外普遍认为完全成本定价法是最科学、合理的定价方法，它能够有效的实现水资源的循环利用，避免水资源浪费。在我国，水价一般由水资源费、水利工程费、污水输送费、污水处理费四部分构成。本文以城市污水处理作为研究重点，污水处理成本主要有：水处理药剂费，电费，污泥处置费，工资，折旧费，设备维护费，技措费，税金，利润等。因此，水价浮动公式可由上述因素作为浮动因子，而权重则根据该因素对水费的影响大小确定，浮动公式可以表示为：Pn=P0×[A1+A2×(Bi/B0)+A3×(Ci/CO)+A4×(Si/S0)+A5×(Mi/M0)+A6×(Di/D0)+A7×(CPIi/CPI0)]其中：Bi/B0表示第i年的水价和基年的水价比率；Ci/CO表示第i年和基年的电价比率；Si/S0表示第i年和基年人均工资比率；Mi/M0表示第i年和基年的水处理用化学药剂价格比；Di/D0表示第i年和基年的污泥处置费用比率；CPIi/CPI0表示第i年和基年的物价指数比；A1是固定系数；A2－A7分别表示达到正常运行年份的单位原水价成本、电力成本、人工成本、化学药剂成本、污泥处置成本、维检费管理费等固定费用，所占单位水价的比例A1+A2+A3+A4+A5+A6+A7=1。通过该调整公式，项目公司在经营周期内，根据各因子的变化程度，采用合理的系数，对水价做出调整，一般调整频率为一年。如果出现其他因素，可以将该因素放24万方数据 硕士学位论文入等式。出现其他意外情况，引起成本剧烈变动，则可以根据相关协议，或者通过协商的途径，对水价进行调整。25万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例第5章城市污水处理BOT项目的监管体系风险城市污水处理项目耗资巨大，且收益周期长，加之政府体制造成的财政支出有限，因此很容易出现资金短缺问题。同时，在城市污水处理项目实施过程中，政府集投资、营运和管理于一体，很可能导致项目运行效率低下、管理不善等问题，采用BOT模式进行城市污水处理能够很好的避免这些问题。当然，采用BOT模式实施污水处理项目也存在着很多缺陷，比如项目参与方如果缺乏有效的监管，可能造成社会效益的降低，阻碍项目的进程。因此，我们需要找出BOT模式在城市污水处理项目中存在的问题，采取有效措施加以解决，并加强政府监管，才能真正促进BOT污水处理项目的成功运行。5.1城市污水处理BOT项目存在的问题5.1.1相关法律体系不完善我国严重缺乏与BOT相关配套的法律、法规，各条例规章内容模糊，甚至出现各条例规章之间相互矛盾的现象，增加了企业对BOT模式运行的难度，也增加了企业的风险。而关于污水处理BOT项目的相关法律规范更是不足。外资企业在我国投资BOT项目更多的采用国际法，但是国际法与我国法律有很多冲突，不能适用于我国企业。而BOT项目的运营又缺乏我国经济法的法律依据。如果失去了法律的保障，BOT项目在运行过程中出现的问题也将难以解决。不完善的法律体系已经成为BOT模式在我国污水处理项目中应用的重要障碍。5.1.2政府监管混乱，监管效率低采用BOT模式，意味着政府在污水处理项目中的角色转变，即政府不再是项目的直接投资者、经营者，而是以监管者的身份出现在项目的整个运行过程中。然而，现实情况是，各级政府部门为了各自部门的利益归属，纷纷涉足BOT项目，加之各部门之间职能界定不清，分工不明确，管理权限模糊，监管重叠等造成行政混乱，效率低下，无疑增加了企业的运行成本，阻碍了BOT项目的顺利进行。同时，企业在谈判和26万方数据 硕士学位论文签订合同的过程中，难以辨别对方是否具有法定的权利进行合同的签署，这就增加了企业面临的风险，也加剧了双方违约的风险，不仅破坏了BOT项目的实施，也在一定程度上打击了企业进行公共基础设施建设和投资的动力。5.1.3项目投资人实力差距大最初采用BOT模式投资于我国污水处理行业的企业寥寥无几，但是随着BOT模式在城市污水处理项目中所展现出的优势及其广泛应用，资质、能力等级不同的投资商纷纷将投资目光聚焦于BOT项目。当政府对新的BOT项目进行招标时，十余家乃至几十家BOT投资者纷纷竞标。在竞标市场上存在着严重的信息不对称，政府通常无法充分掌握每个投资方的信息，只能通过可以造假的业绩、营运管理资质等信息进行判别，增加了政府选择企业的风险。有些企业采用收购相关企业的方式来达到参与BOT项目竞标的资质。实力、资质不同的投资商将会造成污水处理BOT项目的质量差别较大，影响项目的效果。而一些地区一味地追求投资，忽视了投资方的资质实力，也加剧了问题的严重性。5.1.4价格形成机制不合理投资商要想从BOT模式下的城市污水处理项目中获得盈利，其关键是政府要制定合理的城市污水处理费用价格。价格因素是BOT项目能否正常运行的根本性因素，它决定了政府和投资商的利益分配原则。采用BOT模式的城市污水处理费用的价格主要由建设、营运成本和投资收益三者构成。如果只是片面的考虑建设利润、设备利润等而忽略整体上对运营成本的把握，那么确定下的污水处理价格和与实际整体投资的价格差别很大。若是选择价格较低的投资，那么受到最大影响的将是社会和政府。珠海北区的污水处理项目便很好的说明了这一点。由于污水处理的BOT项目城市污水处理费用价格太低，加之城市污水处理能力的不断增强，政府收入日益减少，但是支出却不断增加，缺口越来越大。所以，要形成合理的价格机制，促进城市污水处理BOT项目中各参与方的利益，最终发挥BOT模式在处理水污染过程中的最大作用。27万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例5.1.5政府信用机制缺乏良好的政府信用能够降低投资商面临的风险，保障投资商的合法权益，激发投资商投资公共基础设施项目的热情。我们国家采用BOT模式对城市污水进行处理的历史还比较短，很多地区为了能够在第一时间内吸引投资，便对BOT项目作出了较高的承诺，然而实践中这些承诺形同虚设，导致BOT项目多以失败告终，严重降低了政府的信用。此外，政府在制定相关政策时，朝三暮四，反复无常，过多的以行政权力干涉合同或协议的执行。很多地区为了迎合中央政府的相关政策，对于在实施过程中的BOT项目进行行政干预，强行终止合同或协议，最终导致BOT项目的失败，由政府信用引起的问题，打击了投资者的投资信心，使得环境问题进一步加剧。5.1.6缺乏完备的BOT合同合同在一个项目的实施全过程中具有不可替代的重要作用，它也是合同当事人规范各自责权利的重要依据。BOT项目的经营周期一般很长，在这一期间内，价格、技术、政策、标准等条件可能会发生较大变化，一个不完备的合同受到变化的条件的影响较大，可能出现难以解决的问题。在污水处理BOT合同中，合同当事人一般都忽略了合同的不完备性，尤其政府缺乏对BOT项目专业的风险评估，导致盲目签订合同，造成BOT项目合同执行过程中出现一系列的问题，最终可能导致合同双方采取毁约的方式终止合同，使得BOT项目无法运营下去。5.2完善城市污水处理BOT项目监管体制的建议5.2.1完善法律体系，健全法律法规根据经济发展的需要，政府需要适时地修改完善法律法规中不符合时代发展要求的条款，同时简化立法程序，提高立法效率。关于BOT项目，首先要制定独立的BOT法律或规范，比如价格机制的确定，价格控制的原则；企业进入BOT项目的条件；部门对BOT项目公司的审核制度；政府和投资者在合同中双方的权利和义务如何确定；政府各部门之间的权利如何分配；在BOT项目中如何确定政府的监管身份等等。此外，为了防止政策制定不完备、不合理的现象，有必要对立法程序进行根本性改革，使法28万方数据 硕士学位论文律能够公平地用于政府、企业、群众，而不是为某一特定团体谋利益。同时，还要加强完善监管体系，以及物权保护法等。法律体系的完善，不仅可以提高政府的信用，还能够强化对企业财产的保护，增强投资人的投资预期。5.2.2加强污水处理BOT项目的微观监管（1）完善市场准入机制。加强审批力度，制定相关的企业资质管理办法，建立独立的BOT项目注册体系，提供真实有效的企业资质情况。（2）建立科学的价格监管机制。第一，公布详细的价格成本因素，以及价格计算公示；第二，邀请社会各阶层人士参加价格听证；第三，采用有差别的价格管制方法，不同地区之间资源状况不同，不同的企业技术等也不相同，需要根据实际情况采取有差别的水价。（3）采取有效的激励措施。第一，给予企业制定污水处理价格的部分自主权，各企业根据自身经营成本情况，制定浮动的污水处理价格，增强企业的经营管理能力。第二，采取适当的垄断政策，比如在一个地区内，政府只允许一家企业投资于污水处理项目，避免恶性竞争，保证企业降低营运成本，获取正常利润。第三，为企业提供有效的担保，免除企业的部分贷款风险等。（4）完善项目退出机制。在BOT项目经营期结束后，相关部门要本着公平、公正、透明的原则对企业资产进行仔细准确的评估，以便明确需要无偿移交的资产，以及需要补偿的资产，并且为企业能否申请延长合同做出决定。5.2.3建立合理完善的规制体制机制不合理的规制体制机制容易导致企业寻租行为，所以政府需要保持规制机构的公平、公正、透明和独立。为此，政府可以采取下面几项措施：（1）强化规制机构的独立性。最重要的是，要使被规制的企业和规制机构获得独立的身份，即实现政企分开；另外，规制机构采用相关的规制政策时，要与政府其他部门独立开来。（2）建立第三方监管体系。政府行政效率比较低，为了解决这个问题，可以建立第三方监管体系。在BOT项目中，第三方监管机构可以派专业人员进驻污水处理企业，对城市污水处理项目的运行情况进行监测，并对污水水质进行检验检测，并周期29万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例性的提交分析报告。建立第三方监管体系后，政府需要对第三方的监管效果进行评估，如果效果不错，根据相关协议，第三方可以继续担任监管职责，从而有效激励第三方认真履行职责。（3）提高规制人员的规制能力。规制能力的提高关键在于执行规制的人员的素质提高，规制人员素质越高，其完成规制任务的程度也就越高。这就需要强化规制人员队伍的培训力度，加强规制人员之间的互助学习与交流。此外，在规制人员的构成上，不仅要选择与项目相关的专业人员，还应该增加经济师、律师、财务师的比例，发挥各自优势，为BOT项目的进行提供外部条件。（4）增强社会监督的力度。城市污水处理BOT项目在谈判和招标阶段存在着信息不对称问题，容易造成企业的寻租行为以及规制机构的规制俘获行为。因此，在污水处理市场化的过程中，应该积极公开展示各项信息，建立合理完善的信息公开制度，加强社会对城市污水处理项目市场的有效监督，从而为该市场的发展创造健康的环境。规制机构需要公开规制的制度依据以及裁定规制的程序，增强其透明度。30万方数据 硕士学位论文第6章株洲市白石港污水处理BOT项目案例分析6.1株洲市白石港污水处理项目建设及运营现状2009年3月，为了解决城市污水处理问题，湖南省委、省政府要求全面加快污水处理厂的建设步伐。基于历史发展因素，株洲市重金属污染问题比较严重，对水资源产生了较大污染，为解决污水处理厂的资金短缺窘境，改善株洲市的生态环境、加强城市环境基础设施建设、保护好区域生态环境，湖南省人民政府2012年6月15日在《关于株洲市白石港水质净化中心项目一期工程初步设计的批复》文件中批准株洲市白石港污水处理厂立项、开工建设。株洲市人民政府批准株洲市城市排水有限公司采用BOT特许经营方式投资、建设、运营株洲市白石港水质净化中心BOT项目，并授权株洲市住房和城乡建设局负责该项目的特许经营权工作。其后，株洲市人民政府委托株洲市住房和城乡建设局与株洲市排水有限公司签订了《株洲市白石港水质净化中心BOT项目特许经营协议》，解决了工程项目建设资金短缺问题，有效保证了污水处理工程和市政管网建设的顺利推进。目前，株洲市先后建起了霞湾、龙泉、河西、清水塘、白石港等污水处理厂，新增污水处理能力22.5万吨/日。6.1.1株洲市白石港污水处理工程BOT项目简介1.工程概况株洲市白石港水质净化中心是“一江四港”（“一江”是指湘江，“四港”是指枫溪港、建宁港、白石港、霞湾港）整治项目的重要子项目和环保基础设施，位于白石港北岸、汽车城斜对面，占地面积149亩，设计污水处理总规模25万吨/日，总投资约4.4亿元，主要服务范围是田心片区、轨道交通科技城、云龙示范区南部区域，处理约30万人口的生活污水和工业废水。该项目特许经营年限为30年，设计年限为近期2012年，远期2020年。根据污水量预测，确定白石港污水处理厂总建设规模为20.0×104m3/d（近远期），配套污水管网全长约106.98km。其中一期建设8.0万m3/d规模污水处理厂，采用BOT方式建设和运营，对中水回用和污水收集系统采用BT方式建设。该项目采取微曝氧化沟处理工艺，出水水质要达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）一级A标准。31万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例2.技术工艺通过对株洲市白石港污水处理厂进水水质的检测，水样的采集应符合国家标准《水质采样方案设计技术规定》（HJ495-2009）、《水质采样技术指导》（HJ494-2009）以及《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002），以及根据出水水质的标准，将该工艺处理流程划分为预处理、生化处理、深度处理三个过程（图6-1）。32万方数据 硕士学位论文进厂污水粗隔棚及提升泵站细隔棚及曝气沉沙池鼓风机房微曝氧化沟二沉池污泥泵站中间水池及提升泵站污泥调整池加药间存泥池折板絮凝池污泥浓缩池滤布滤池污泥深度脱水车间紫外光消毒池干泥外运再生水调节水池出水提升泵站再生水配水管网白石港图6-1株洲市白石港水质净化中心一期工程污水处理工艺流程33万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例该工艺即使在曝氧化沟沟渠中，也能够使混合液充分混合，且能够保持稳定的传质效率，在一定程度上有效解决了小型氧化沟较浅，混合效果不佳等缺点，即便进水COD达到210mg/L，出水水质依然可以满足国家相关标准。曝氧化沟COD的最高去除率可达85％，BOD5的最高去除率可达96％~99％，脱氮最高效率约为92％，除磷最高效率约为57％。通过这些数据可以发现，该工艺在应用过程中体现了设施投资低，污水处理效果好，运营管理便捷的优势，有效降低了成本，提高了收益回报。3.项目建设目标该项目经营期限为30年。投产后，前5年（2014—2018年）预计总营业收入可以达到18250万元，利润10127万元；后25年（2019—2044年）则可达114062.5万元，利润117586万元，17年内便可收回成本。通过对处理厂污水进水水质的监测数据分析整理，确定了污水处理过程中的进出水水质参数，如表6-1、表6-2表6-1污水处理厂的进水水质参数序号参数单位数值1CODCrmg/L≤2452BOD5mg/L≤1303SSmg/L≤1804TNmg/L≤355NH3-Nmg/L≤256TPmg/L3.07pH6～9注：氨氮在水温小于等于12摄氏度时，也要执行5mg/L的排放标准。34万方数据 硕士学位论文表6-2污水处理厂的出水水质参数mg/L序号参数单位限值1CODCrmg/L≤502BOD5mg/L≤103SSmg/L≤104总氮mg/L≤155NH3-Nmg/L≤56TPmg/L≤0.57pH6～9备注：日常检测指标：指项目设施运行期间日常必须检测的理化指标，包括但不限于进出水的生化需氧量BOD5、化学需氧量CODcr、悬浮物SS、总氮、氨氮NH3-N、总磷TP、PH值等。4．污水处理过程中相关费用相关资料显示，该项目总投资4.4亿元，其中厂区工程总投资2.1亿元，管道网络工程总投资2.3亿元，处理厂的建设和日常运营由株洲市排水有限公司负责。表6-3污水处理厂运营成本（单价/元）项目单价备注电价0.65元/kw.h年耗电量为204.4万kw.h人员编制2.5万元/人共25人污泥处理费30元/t年生产湿泥8760t自来水水价2.85元/t自来水年供应量600t药剂费14.5万t/年修理费用6万t/年35万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例采取BOT模式建设污水处理厂，需要按年度摊派所有的投资利息。按照该项目的初始规划30年计算，在不考虑其他因素的情况下，污水处理服务费单价设为1.251元/吨，能在特许经营期内收回成本，而且具有可观的收益。其运营成本见表6－3。6.1.2株洲市白石港污水处理工程BOT模式存在的问题1.缺乏法律制度保障，工程运作不畅完善的法律规章制度是建设公共基础设施的保障。白石港污水处理工程最主要的问题便是法律法规的不完善。在我国，采用BOT模式实施城市污水处理项目，理论上还不成熟，与之相关的规章制度更是屈指可数。而仅有的一些规范，基本上从政府自身出发，以便于政府操作BOT项目的开展，完全忽视了投资者在BOT项目运行过程中的地位和角色，导致BOT项目因各种规范问题而运作困难。采用BOT模式实施污水处理项目是一项系统性工程。政府并没有出台专门涉及BOT模式的法律法规，即使相关的规范条例也没有详尽的保障和约束条款，甚至BOT模式还未纳入立法进程，这为以后的项目建设带来一些不稳定的因素。从株洲市住房和城乡建设部门提供的资料表明，目前株洲市城市污水处理工程BOT项目是株洲市住房和城乡建设部门代表政府作为业主与国有资产公司的株洲市排水有限公司签订BOT协议，维持政府和投资者之间关系的仅是一个特许经营权协议，投资者把几千万甚至上亿的资金投入后，要在今后30年甚至更长的时间内每月通过政府拨付的污水处理费来回收投资，如果没有相关的法律条文明确规定政府必须履行合同，今后政策及地方性法规的调整，对投资者的利益影响是极大的。2.工程投资额巨大，资金短缺，运行成本偏高从株洲市白石港污水处理项目BOT模式的实际运行情况来看，困扰其进一步发展的便是资金短缺问题。2013年，株洲市国内生产总值（GDP）达到1948亿元，公共财政预算收入236亿元，在中部省市地区的GDP排名中株洲市排第16，非省会第10。一定程度上讲，城市污水处理厂被视为公用基础设施建设，其自身性质决定了其具有回收周期长、资金需求大、收益率偏低的投资特点。所以，从这方面来说，一般的中小型企业无法有效推进污水处理厂的BOT模式的发展，企业必须具备雄厚的资金才能够保持BOT项目的正常运作。36万方数据 硕士学位论文2007年底，株洲市污水处理费为0.935元/吨的标准；2012年初按要求上调到1.251元/吨。同时，白石港BOT协议中，达成自特许经营期开始一年后，若动力成本、药剂成本、人工成本及CPI指数同比四项因素综合变化比例超过2%或者单项因素变化比例超过4%，乙方可以向甲方申请调整污水处理服务费；污水处理服务费原则上每两年核算调整一次。作为合作建设项目，BOT价格高了，那么政府不可避免要背负巨大的财政支出压力，而BOT价格低了，那么投资方又面临投资回报低的风险。这些问题不但给政府在今后项目扩产时造成困难，而且在日常运营、技术升级空间就变得十分有限。3.污染物处理效率偏低，且水质超标，运营费用高污水处理厂的建设不仅需要巨额的资金支持，还需要很强的技术支撑。它不仅涉及环保行业，还牵涉到政府形象。所以，采用BOT模式进行项目投标的企业不仅要有雄厚的资金，还要有在污水处理设施的建设及运行过程中的管理经验和技术优势。通过对检测数据分析发现，株洲市污水处理厂存在着污染物削减效率较低的问题。就目前的数据显示，污水处理厂的污水处理效果并不明显，其优势并没有得到有效发挥，该市的城市污水处理厂进水浓度COD均低于190mg/L，与此相比，在珠三角的一些城市污水处理厂，COD进水浓度保持在210mg/L左右。据调查得知，导致这些问题的主要原因，在于株洲市除新城区天元区建立了雨污分流系统外，其他三个老城区都没有建立相应的雨污分流体系，加之白石港地处老工业基地，这就降低了污水处理厂进水水质，使得治污效率不高。在BOT协议中明确，进水水质超过设计标准20%以内（含20%），株洲市排水公司除按协议约定取得污水处理服务费外，同时按表6-4公式计算向政府加收进水水质超标处理款项。如此，当人口增多，工业污水排放过多时，政府将要新增一大笔公共财政支出。37万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例表6-4成本系数取值表序号指标系数1CODCr0.32BOD50.33SS0.14总氮0.35NH3-N0.36TP0.37石油类0.4备注：超标处理费＝日实际处理水量×∑（单项实际进水水质指标/单项设计进水水质指标）×成本系数×污水处理服务费单价6.2项目风险控制措施根据白石港污水处理项目，我们提出了在城市污水处理BOT项目中各种风险的应对措施：（1）资产国有化风险我国土地制度采用二元制形式，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。因此，外商在投资BOT项目中，需要购买土地的使用权或土地转让权，签订相关的土地使用或转让合同，依据相关法律维护自己的土地建设使用权。该项目在BOT协议中，明确将土地拨分给了株洲市排水有限公司使用。同时，最大优势是株洲市排水有限公司是国有资产公司，避免了国有资产流失，也为发生重大公共事件时作出保障。（2）政府违背合约风险项目前期，合理计算了投资回报时间。另外，株洲市排水有限公司是一家国有或事业性质的企业，降低了该项目风险。同时，项目通过向中国银行申请贷款进行融资，也在一定程度上分散了项目公司的投资风险。（3）不可抗力风险38万方数据 硕士学位论文协调与政府部门的关系，得到政府的允诺和支持，比如通过延长特许经营期对一些不可抗力风险进行补偿分担，并在BOT协议中明确购置商业保险防范不可抗力造成的风险。（4）延迟付款风险在合同中明确规定当事人关于款项的结算方式、结算日期与付款期限等问题，并对违约行为进行利息补偿说明。实际操作过程中，还是需要双方友好协商，该条款可以作为保障性规定，避免风险发生。（5）法律政策改变风险特许经营的期限一般比较长，在此期间不确定性因素太多，因此需要关注此类风险。比如，政府在2007年颁布了新的水质标准，加大了污水处理难度和处理成本。在特许经营合同中需要规定污水处理的进出水质标准、水质监测方法、水质检验频率以及水质合格率等。此外，我国大部分污水处理厂在特许经营合同内并没有对污泥的处理进行规定，然而2008年后，建成了污泥处理系统，增加了相关费用。在其他项目中，也出现了因水源变化，导致进水水质高于合同规定的进水水质，增加了污水处理的成本。因此，在签订合同时，应该增加对这些风险造成的成本增加的相关补偿条款的说明。（6）市场需求风险在BOT项目准备期，企业对株洲市发展和用水量增长需求进行了统计分析；同时通过合同规定，政府做出了最低收购水量的承诺。由于城市污水处理项目在一定程度上具有垄断性特征，因此一些项目获得了政府在一定区域内提供排它性服务的授权。在一些城市污水处理项目的经营合同中，对于一些由市场带来的价格波动做了一些详细的规定说明。（7）不当设计风险该项目在提出前期，就已经聘请专门机构进行了研究评估，并进行了现场试验，确保了工艺的可行性，找到了最优的设计参数。（9）施工过程中的相关风险该污水处理工程规划设计标准较高，工艺复杂，工程难度大，这就对施工方以及经营管理方提出了更高的要求，又将市政管网部门和中水集部分以BT方式建设。与此同时，株洲市住房和城乡建设局受政府委托对该项目监管，利用其职能职责优势，39万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例自该项目开工建设以来，质量安全监管部门全程加强了对施工方或承包商的监管力度，有效保证了工程质量和工程安全，并且聘请专业人士处理施工成本问题，严格控制项目成本。2013年该工程获得湖南省安全质量标准化示范工地的称号。（10）运营维护风险该项目对各部门、各行为进行标准化规范，并且规定了标准的操作流程，但是与成熟的行业运营商相比，在技术标准体系、运营管理体系、人才培养体系等方面还有较大差距。6.3项目评价6.3.1项目成功经验该项目在建设期获得了初步成功，主要成功经验如下：（1）规划设计好该项目核心工艺采用了已经成熟的“曝光氧化沟工艺”，切合实际地解决了项目面临的两个主要问题--夏季藻类爆发问题，以及白石港污水处理厂地处市株洲市老工业园区，增加产能的同时，不能增加占地面积问题。同时还预留了将来深度处理扩展的可能。据了解，该处理池采用双池壁设计，钢结构跨度大，建筑物集成程度高，提高了污水处理效率，并且占有较小的土地面积。（2）工程质量硬该工程由住建行政主管部门牵头建设，作为施工质量安全管理部门全程参与监督管理，无论是原材料进场，还是施工质量过程控制都进行全方位的监督管理，且施工队伍都是一流的施工队伍，确保了施工过程的安全，以及工程进度和质量，为BOT项目的顺利开展实施奠定了良好的基础。该项目从设计方案的出台，到完工交付使用，仅历时21个月。该项目最终凭借着独特的设计理念，优异的工程质量，获得株洲市建设工程“神农杯”。以上成功之处首先得益于政府的支持力度，政府选择了设计能力以及施工经验丰富、管理水平较高的合作方，且建设行政主管部门工作得力；其次，株洲市排水有限40万方数据 硕士学位论文公司与中行建立了良好的合作关系，解决了项目融资问题，使得资金供应及时，避免了因资金短缺而导致工期延误的问题，促进了项目的顺利进行。6.3.2项目不足之处由于株洲市排水有限公司是一家政府主管的带有企业性质或事业性的公司，在人才、技术力量上都难得到引进和升级，工作能力和工作作风上还带有政府色彩，所以项目运营难免会出现管理不善，效率较低以及投资收益回收过于缓慢的问题，同时由于国有背景，导致缺乏完善的专家支持团队和运营管理体系，无力应付复杂的城市污水处理项目运营管理。该工程项目自开工建设以来，作为市重点工程项目，存在着“特权”思想，一直未按基本建设程序办理法定手续。工程质量安全监管部门本着提前监管，服务当先的原则全程介入该工程监管，确保了工程质量安全，但是付出大量人力和财力，增加了行政资源成本。尽管国家法律、法规对工程开工建设、竣工验收有明确规定，但BOT协议中未提及监管手续方面的条款，反之自行约定交付使用时间及相关内容，对工程质量安全有着较大隐患，也为该工程接下来的第二期、第三期建设带了一个不好的开头。6.4完善城市污水处理BOT方式的对策及建议在城市污水处理领域采用BOT融资模式，能够在短期内解决政府财政支出投入过大的难题，也能较好地解决政府工程建设周期长、经营管理难度大的问题。采用BOT模式进行项目融资，完善BOT融资模式，推进BOT项目顺利发展实施，最终实现BOT项目优势的完美发挥还需要做好很多关键性工作。6.4.1完善城市污水处理BOT项目方式中的政策法规体系现阶段，我国多数地区污水处理工程采用BOT模式，发展还不成熟，未形成良好的应用体系，很多细节都还存在着法律缺失问题。我国法律建设滞后于经济发展过程的需要，即经济发展过程中出现的很多问题都得不到合理的法律解释，这是由我国的立法体制决定的。同时，我国政府立法程序繁琐，效率低下也影响了我国法律建设的进程。若要污水处理的BOT项目顺利实施，那么根本上还需要得到相关法律规章制度41万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例的支持，这就需要政府将BOT模式积极纳入立法轨道，提升立法效率，为BOT模式提供良好的法律环境。目前，株洲白石港污水处理厂的BOT项目运转还是比较顺利的，但是其经营期还没结束，因此，经营期满之后的设备资产、经营管理权的转移还存在隐患，需要政府加快BOT项目的立法进程，规定BOT各个流程的具体细节，为BOT模式提供良好的法律环境。6.4.2强化政府监管引导性我们倡导城市污水处理实行市场化运作，并不意味着政府以旁观者的角色推进污水处理项目的市场化发展。市场化原则主要根据产品的供求关系制定合理的价格标准，从而获得收益。城市污水处理的市场化进程主要针对企业内部政企不分的管理关系，明确消费者、政府和企业三者之间的责任、权利和义务关系。在污水处理项目中，政府主要责任是对污水处理项目进行引导，采取补贴等措施促进项目的顺利实施；同时，政府还应该加强和企业的协调联系，明确双方在污水处理工程中各自的责任，防止政府过多的干涉污水处理项目的建设、运营、管理等各个环节，为污水处理工程提供良好的外部条件。城市污水处理项目采用BOT模式后，并不意味着政府部门没有了建设责任。从BOT项目的实际运行中，我们可以看到，政府还有很多辅助性的工作要做，这些工作可能给BOT项目的实施带来不便，特别是企业出现融资困难、土地使用困难等问题时，政府需要发挥自己权威部门的作用，采取有效手段帮助企业克服困难，解决实际问题。同时，政府要发挥好监管者的作用，加强对城市污水处理成本的监管。由于城市污水处理厂在一定区域内具有垄断性特征，所以政府要建立完善的污水处理厂绩效考核机制，严格监管城市污水处理厂的成本，避免出现城市污水处理费用价格过高的问题。6.4.3职能部门要提高减排监管水平在建设过程中，政府前期要做好细致详实的规划设计工作，比如株洲年降水量比较高，需要考虑雨污分流问题；在老城区排污较大的厂矿较多，各种工业污水是否处理达标排放等问题，所以要制定科学的排水体系，布置合理的污水管道走向。42万方数据 硕士学位论文城市污水处理厂的运转前提是需要将分散排放的污水进行收集，然后通过排污管网将污水输送至处理厂进行集中处理，达标以后，进行二次排放，以达到水资源循环利用的目的。在BOT项目运营过程中，政府有关部门需要建立有效的监管制度，尤其要加强污水处理费的缴纳和使用的监管，同时，政府需要按时支付给企业污水处理费，以及相关补贴，还要强化对BOT项目的全程监管。采用BOT模式进行污水处理，确实在一定程度上减轻了政府的财政负担，但是其他资金的流入，也加大了政府监管的难度，如果BOT项目运行成功，那么企业和政府可以实现各自的目的，达到“双赢”的局面；否则，双方将陷入“两败俱伤”的困境。因此，政府部门需要完善对BOT模式的监管机制，从根本上解决BOT项目的建设营运问题，最大程度发挥BOT模式的优势，促进城市污水处理行业良性发展，最终为居民提供优质标准的生活用水，改善居民的用水环境。43万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例第7章结论与展望7.1研究结论本文通过对BOT模式在城市污水处理设施建设过程中的运用，利用相关的风险管理理论，并通过阅读一些国内外专著、文献，详细研究分析了在水污染处理设施的建设和运行过程中，BOT模式在特许经营期内潜在的风险，得出了相关结论：(1)BOT模式的选择BOT模式并不是随便采用的，一个项目如果选择BOT融资模式，意味着BOT适合于该项目的特点，并且在项目的实施过程中能够最大程度的发挥BOT优势，否则项目不宜采用BOT模式。如果项目主体有着良好的技术优势，且方便快捷的收费模式，并且形成了一定规模，但是面临资金短缺问题，这时便可以采用BOT模式进行融资。（2）国有企业需要积极参与城市污水处理项目关系着国民经济发展，如果城市污水处理项目运行出现问题，有可能导致城市供水面临紧缺的困境，在一定程度上影响着群众的身心健康。在城市污水处理项目中，采用BOT模式，不会改变城市污水处理设施建设的公益性，但是一般企业受制于自身实力，无法满足污水处理设施的需求，而国有企业因其资金雄厚，政府背景，可以通过与中小企业建立合资公司，参与到BOT项目的融资过程中，推动城市污水处理项目的发展。（3）对风险进行合理分担通过对BOT项目的建设、运行过程中存在的风险进行分析后，我们需要对这些风险进行合理分担，这也是决定BOT项目成功与否的关键因素。如果风险分担设计合理，不仅会促进BOT项目的进一步发展，还会提升项目各参与方的形象和信用。否则，将会增加任一方的营运成本，加剧BOT项目的风险程度，使BOT项目面临失败的危险。科学合理的分担风险主要依据三个原则：第一，营运成本最低，或者控制风险能力较强的一方承担相应风险；第二，私营企业或综合实力较弱的公司设定分担风险的上限；第三，对于承担较大风险的公司给予较高的回报率，即承担风险的高低要与企业的回报所得成正比。44万方数据 硕士学位论文（4）风险应对策略本文通过对BOT项目在建设和运行过程中，各参与方所面临的各种风险进行分析，就每一种风险提出了相应的解决措施，比如政府对BOT项目进行担保；与保险公司进行合作，达到转移风险的目的；完善相应的法律法规，对BOT模式进行立法，这是根本之策；推动价格机制的市场化运作等降低各参与方的风险。7.2建议与展望我国的基础设施建设很大程度上依靠政府部门的财政拨款，忽略了市场机制在基础设施建设过程中的作用。部分企业通过采用BOT模式参与城市污水处理项目的建设与运营，在一定程度上促进了该行业的市场化进程，也能够减轻政府的财政负担，并且能够将优秀的管理理念和运营机制带入该行业，而且企业之间的竞争关系能够释放该行业的市场活力，从而带动整个行业的发展。虽然BOT融资模式未来发展前景光明，但是BOT项目中一些潜在的隐患也需要引起各有关部门和企业的关注，本文提出的相关建议如下：7.2.1政府方面在采用BOT模式进行污水处理项目运作过程中，政府作为市场的守夜人，需要制定与BOT模式配套的法律规范，整体上把握项目的进展方向。（1）完善法律体系，制定科学的规章制度我国法律体系先天不足，后天立法效率偏低，严重滞后于经济发展对于法律体系的要求。BOT融资模式在我国发展还不成熟，对BOT项目进行独立立法并没有纳入政府的立法范围。BOT模式优势显著，更加需要完善的法律体系保障，所以需要加快BOT项目的立法进程，提高BOT项目的法律形象。此外，部门规章制度之间缺乏有效的协调，对于BOT项目的同一问题容易出现不同的规定，导致各规定之间矛盾丛生，相互打架。所以在BOT项目开展初期，政府部门之间应该明确各自的责任，防止权力重叠、监管扯皮等问题的发生，制定健全的、内容明晰的规章制度，保障BOT项目的顺利运行，同时降低因规章制度的缺失带来的运营成本低的增加。（2）完善企业准入机制45万方数据 城市污水处理BOT项目的风险管理研究——以株洲市白石港污水处理工程为例在BOT模式运行尚不成熟的情况下，应该着重完善利用BOT模式进入城市污水处理市场的企业准入机制。我国城市污水处理行业发展前景比较广阔，吸引了很多不同资质的企业进入该行业。部分企业由于本身资金实力、经营管理问题而无法达到BOT项目的投资要求，但是这些企业通过其他途径却进入了该行业，使得城市污水处理行业存在严重隐患。此时，政府作为市场监管人的身份，应该制定严格的市场准入机制，对于参与BOT项目的所有企业公开其信息，防止个别企业采取寻租方式进入城市污水处理行业。同时，进入城市污水处理行业的企业必须有雄厚的资金、过硬的技术优势、优秀的经营管理经验，以充分发挥BOT项目在污水处理过程中的优势。此外，要建立完善的合同保证制度，明确规定合同各方承担的责任，并由专业的律师对此进行审核，确保行业准入机制的完善性，为BOT项目的运行提供合同支持和保证。（3）采取有偿回收措施BOT模式的最后过程便是将经营的设施设备无偿转移给政府，由政府进行管理，但是在运营过程中，对设备进行维修无疑会增加企业的后期经营成本，所以很多项目运营者选择降低维修设备费用，为政府接管带来风险。在这一阶段，需要聘请专业评估团队对项目中各项资产进行评估，以合理的价格回收这些资产，这样能够有效激励经营者认真维护设备；同时，采取有偿回收措施，能够使得企业将回收收入分摊到各年度利润中去，不仅增加了企业经营收益，还能够降低费用价格，提高社会效益。（4）鼓励多元机构进行长期投资我国的金融市场尚不发达，在有限的市场资源中，需要鼓励一些保险公司、基金公司等金融机构进行长期投资。政府可以采取相关的利率优惠措施等，激励不同金融市场中的机构参与BOT项目，通过这种方式，不仅解决了BOT项目的融资问题，而且使得这些机构获得了长期稳定的回报，同时为金融机构的投资指明了新的方向，在一定程度上也能够提升金融市场的活力。7.2.2经营部门方面经营部门负责BOT项目的日常管理和运营，控制BOT项目成本支出、设备维修等问题，确保BOT项目运转顺利，最重要的是确保项目稳定的收益。46万方数据 硕士学位论文首先，协调和政府的关系，与政府相关部门探讨BOT项目中潜在的问题，合理分担风险，同时也降低双方违约风险；其次，经营者应该选择资信等级较高的金融机构，减轻企业本身的资金压力，同时达到分散融资风险的目的；第三，项目经营者需要对项目进行科学评估，以确保项目的投资有价值，同时制定稳定的投资回报策略，比如价格波动的调整力度等；第四，经营者应积极加强和国外相关项目的交流与合作。美国、英国等西方国家的BOT项目发展比较成熟，已经形成了合理的体系，加强与他们的交流合作，吸收其中先进的技术手段、融资方式、管理模式，为我所用，真正促进我国水务行业中BOT模式的发展，推动我国BOT项目的国际化运作与发展。此外，与其他企业建立长期的合作关系，或者通过兼并的方式，增强自身实力，增强BOT项目抵抗风险的能力，同时基于水务项目，拓展和水务项目相关的其他BOT项目，推动整个行业的市场化程度，促进经济发展。7.2.3展望目前，我国BOT项目的发展受到了越来越高的关注，虽然有些BOT项目取得了显著效果，但是总体上讲，BOT项目还将面临更大的挑战。以城市污水处理项目为例，在特许经营期内，如何防止项目风险，如何实现投资者、政府、公众三者之间的利益最优化，最重要的是在现行体制下，如何有效推动城市污水处理项目的市场化运作，这些都影响着特许经营BOT项目的实施效果以及发展程度。总之，特许经营BOT项目所涉及的基本上都是公共基础设施，而公共基础设施的投资时限长、非营利性的本质属性与项目投资方追求利润最大化相矛盾，但是，随着我国经济不断发展，政府职能定位逐渐清晰，相信通过协调投资方追求企业经济效益和政府追求社会效益的矛盾，以及双方之间的有效合作、合理分担风险，能够实现两者之间的双赢，最终达到经济效益和社会效益的最优化目的。47万方数据 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