基于隐患监管的区级政府应急系统整体方案设计.doc 66页

'基于隐患监管的区级政府应急系统整体方案设计UniversityofScienceandTechnologyofChinaThesisforMasterDegreeThe Overall Scheme Design of Emergence System Based on Hidden Danger Regulation of District-Level GovernmentByZengDeyunSupervisedbyA.Prof.ZhuJipingatStateKeyLaboratoryofFireScienceUniversityofScienceandTechnologyofChinaHefei,Anhui,230026,P.R.ChinaOct,2009 中国科学技术大学学位论文相关声明本人声明所呈交的学位论文,是本人在导师指导下进行研究工作所取得的成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任何他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了明确的说明。学校导师签名:___________年月日企业导师签名:___________年月日作者签名：___________年月日 Abstract摘要本论文的构思来源于笔者承担的深圳市南山区科技局2008年度立项的“城市公共安全隐患预测及应急指挥系统”项目，是理论研究与项目实践的成果，目前该项目已经通过南山区科技局验收。公共安全是社会经济发展的保障、国家长治久安的基石。然而，中国正处在一个事故多发的时期，每年因公共安全问题造成的损失高达GDP的6%，计6500亿元。这样的一个阶段，是系统的一种“失衡”状态。系统为达到平衡状态，必须有相应的“秩序”与之均衡。近年来，国家加大对应急工作的重视，努力构建国务院—省—市、县的公共安全应急系统，正是要通过对“秩序”的建设，使系统达到稳定状态。本文通过深入研究当前我国应急体系存在的不足，以系统的边界条件为切入点，研究区级政府应急系统定位和在国家应急体系中所应担负的主要职责，最终提出区级政府应急系统的总体设计方案。研究发现，翔实的数据支撑、明晰的责任体系、长效防范机制、有效的应急流程是区级政府应急系统的必要条件。区一级政府应急系统是国家应急平台体系的“触角”和“前沿阵地”，其主要作用在于消除隐患，从而防止灾难事故的发生，因此，区级政府应急系统的建设重心应放在信息采集与隐患排查、监管业务层上面。针对信息采集流程，为规范采集机制和制度，将采集工作标准化、制度化、日常化，通过引入网格化管理和责任监督机制确保信息实时、有效、及时获取。针对隐患排查、监管业务层，从合理实现平台功能的角度出发，设计了平台的四个建设内容：日常隐患排查管理平台、日常隐患处置管理平台、责任监督管理平台和隐患及应急事件管理信息平台。详细设计了隐患信息的上报和处理流程，确保防患于未然。本文通过深入研究我国公共安全应急平台体系建设模型及公共安全应急理论模型，结合区级政府应急系统功能，提出了基于隐患监管的区级政府应急系统总体设计方案，给出了系统构架和系统集成模型，并对各子系统进行了详细的功能解析，并通过本人参与的深圳市南山区科技局项目的实际应用，验证了模型的合理性和可行性。关键词：公共安全、应急、应急平台、隐患监管、总体方案60 AbstractAbstractPublicsecurityensuressteadysocialeconomydevelopmentandisthefoundationofnationallong-termstability.CurrentlyChinaisatthestagewhenmanypublicaccidentsoccur,amountingtoanannuallossof650billionyuans,orapproximately6%ofGDP.Clearlythisindicatesimbalanceofthesystem.Toreachadesirablebalancedstate,ordermustbeestablished.Inrecentyears,ournationisincreasinglypayingmoreattentiontoemergencycountermeasures,andrecognizesthatalllevelsofgovernments,fromcentralgovernmentdowntocityanddistrictgovernments,mustestablisheffectivepublicemergencysystems,therebybringingordertothesystem.Inthispaper,westudyindepththedeficiencyofouremergencysystem,andtherolethatdistrictgovernmentscanplayintheoverallschemeofnationalemergencysystem,culminatinginanoveralldesignofapublicemergencysystemfordistrictgovernments.Wefindthatfullandaccuratedata,cleardelineationofresponsibilityandeffectiveemergencyprocessarethenecessaryconditionsofdistrict-levelgovernmentemergencysystem.Theconstructionofdistrict-levelgovernmentemergencysystemshouldfocusoncollectinginformation,investigatinghiddendanger,educatingthepublic,andregulatingbusinesses.Thesystemshouldplayanimportantroleofpreventioninadditiontotreatingemergencies.Keywords:public security,emergency response,emergency response platform,hidden danger supervision,overall scheme60 目录60 第二章我国应急平台体系模型研究第一章绪论1.1研究背景突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。当发生突发公共事件时，加强对重点保障目标的防护，及时确保重点地区、重点目标及人民群众生命财产安全是服务型政府的重要体现。目前，中国正处在一个事故多发的时期，有专家指出，这是人均GDP达到1000美元发展水平时候的必然阶段。这样的一个阶段，其实是系统的一种“失衡”状态。[1]随着系统的不断发展和壮大，其混乱和不确定性也必然随之增加，我们将这种混乱和不确定性称之为系统的熵。从安全工程学的角度，熵也可理解为能量。系统为达到平衡状态，必须有相应的“秩序”与之均衡。一般而言，在“熵”和“秩序”的均衡中，存在一种“大于等于”的规律，当熵增加时，要用同级“秩序”或更高级的“秩序”进行规范，否则，就会造成能量的意外释放，也就是事故的意外发生。经过三十年的改革开放，我国社会经济等各个方面都得到了巨大的发展，社会运行系统变得更加复杂，系统的复杂性使得系统的“熵”增加的非常快，而公共安全体系也就是“秩序”建设方面却显得落后，在改革开放的前沿——深圳，这方面的矛盾尤为突出，2008年深圳发生了南山区“2.27”特大火灾事故，这是一起责任事故，应该是可以避免的，但是从系统“秩序”远小于“熵”的角度来看，发生也是必然的，由于没有从根本上解决“‘秩序’大于等于‘熵’”的问题，半年后，深圳又发生了龙岗区9.20特大火灾事故，10月8日，宝安区也发生了一起过火面积超过3000平米的火灾事故。近年来，国家加大对应急工作的重视，努力构建从国务院到省到市县的公共安全应急系统，正是要通过对“秩序”的建设，使系统达到稳定状态。已经有很多专家对国家的应急管理体制建设开展了研究，并且已经在指导政府应急管理制度的建设。但是，其关注点主要放在国家层面和省、市一级政府，对于区政府及街道、社区一级政府研究的甚少，本文作者认为，区一级政府应急系统的建设应该成为国家整个应急管理体系建设的重中之重。正如一个人，光有大脑中枢和身体躯干是不够的，他还需要眼睛和手脚去感触，去行动。[2]60 第二章我国应急平台体系模型研究清华大学公共安全研究中心、中国科学技术大学火灾科学国家重点实验室等机构开展了系列研究工作，提出了公共安全应急平台的理论模型，并制定了国家公共安全应急平台的整体建设方案和技术要求，在此基础上，各个省也制定了本省应急体系建设的指导方案。从理论的角度来看，目前各省市级的安全应急系统解决方案看似十分“完美”，但是，在实际工程应用中，却存在一些问题：[3、4、5]（1）边界条件的假设过于理想化，这些方案的实施有一些前提条件，比如：l系统能全面、准确而且及时的获得所需要的信息；l政府是一个完美系统，各部门之间的配合是无间隙的，就像人的大脑、手、脚等器官之间的配合一样；实际情况并不是这样，很多部门之间因为信息不通、不共享而成为一个个“信息孤岛”，应急职能部门之间的协调也远远没有达到无障碍的境界。通过调研发现，目前尽管各个专业职能部门的各类系统功能越来越丰富（如各类监控资源），但是大部分仍然没有形成有效的合力，不同的职能单位及其指挥系统虽然能够在系统内进行有效的调度，跨系统的资源共享仍然较难实现，指挥调度功能各自为政依然存在。当重大的事故发生时，很难在获得第一手现场信息的情况下迅速实现跨系统的远程指挥与调度，尚无法为上级应急平台的决策提供全面的支持信息。因此从解决实际工程问题的角度，我们需要面对这些边界条件寻求解决方案，对理论模型进行修正。[6]（2）自上而下的模式存在局限目前的应急系统建设是一种自上而下的模式，缺乏底层支撑。要构建中国的安全应急体系，应该采取“自上而下”和“自下而上”相结合的方式推进，顶层设计固然非常重要，基层政府是安全应急的主要实践者，自下而上的建设模式有利于提高整个应急系统的实用性、有效性。海因里希法则（300∶29∶1）完全可以用于安全管理上，即在一件重大的事故背后必有29件“轻度”的事故，还有300件潜在的隐患；也可以理解为要避免一次重大事故的发生，要避免29件“轻度”的事故和排查300个安全隐患。隐患排查应该由基层政府来完成，因此，区一级政府应急系统是实现安全的最根本保证。[7]（3）过于强调应急，而忽略了安全隐患的排查与处置60 第二章我国应急平台体系模型研究在隐患转化为突发事件前，一般都会有一定的时间区间，在这个区间内，应急系统应该具备和强化安全隐患排查与处置的能力，同时强调责任监督机制，做到防患未然的目的。[8、9、10]目前，各省、市建立的应急系统建设将着力点放在突发事件发生后的应急响应上，对突发事件发生前的关注度不够，对基层社会公共安全管理缺乏行之有效的管理体制和应急体系。而实际现状是，基层社会管理中存在安全隐患底数不清，防范责任不明，缺乏长效监督巡查机制等问题，导致基层社会管理出现覆盖不全，余角多等隐患。区级应急平台的功能定位决定了其有别于省市级应急平台。翔实的数据支撑、明晰的责任体系、长效防范机制、有效的应急流程以及畅通的公众参与渠道是区级政府应急系统的必要条件。作为上级应急系统（市级、省级应急系统）的眼睛和触角，区级政府应急系统需要对上级应急指挥系统提供准确及时的信息支持，对上级应急系统对突发事件和隐患的处置方案能够及时有力地执行。作为基层公共安全信息监管和处置的平台，能够实时掌握区内隐患的翔实信息，具备对隐患进行排查、监管和处置功能，实现风险分级和预测预警的应急响应。通过责任监督平台，对全过程进行监督管理，以保证信息监管和处置过程能够高效、快速的运作。因此，要使国家、省、市级应急平台高效运作，必须加强底层区级应急系统的建设，解决上级应急系统在信息实时获取和隐患排查等方面的问题。加强城市公共安全隐患问题的预防，从社会层面、制度保障体系运行模式和安全科学与技术三个方面系统和深入研究公共安全建设要素。提升我国城市公共安全事件预防和应急科技水平，提高城市防范和抗御公共安全事件风险的能力，对从根本上改善我国城市与社会安全的严峻局面，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，提高城市乃至国家面对突发危机事件的处理能力具有重要的意义。1.2研究现状1.2.1国际研究现状近年来国际上越来越多的学者对公共安全应急系统展开深入的研究，特别是“9.11”事件发生后，公共安全应急被各国提升到了空前的高度。60 第二章我国应急平台体系模型研究美国应急管理体制由三个层次组成：联邦政府层、州政府层和地方政府层。其地方政府层的紧急事态管理处的职责重大，负责突发事件的全过程处置，平时处于监测状态，视突发事件的性质处于部分激活状态和完全激活状态，在应急体制比较完善的州，州政府在紧急事态管理方面的作用更大一些，而在其他州，紧急事态管理的职责集中在地方（遭受一般紧急事态）和联邦政府两级（遭遇重大灾难），形成哑铃现象。[11、12、13、14]　　在提供给全国各机构的灾难处理一般指导原则中，英国政府提出，灾难真正来临时的应急手段只是危机管理的一部分。在此之前，预防灾难发生才是关键所在。政府要求各组织机构把危机管理纳入日常工作体系，保持忧患意识，尽可能减少灾难发生的危险。同时英国政府也充分认识到，在新闻业和通讯手段非常发达的今天，恰当应对媒体是危机管理中的一个重要部分。[15]德国的紧急救援系统组织紧密、条块结合、层次分明、结构合理，州州连通形成了一个有机的网络体系。其建立的危机预防信息系统能够向应急部门提供信息支持。但联邦德国的每个州都有立法权，因此各州之间法律不同，各州根据自己的特点来制定各自的法律，紧急救援法也各不相同。优点是具有地方特色，缺点是不能形成统一的指挥和行动，往往在紧急救援中缺乏中央集权的指挥决策。[16]日本是一个面临突发公共事件威胁严重的国家，也是世界上应急管理最富成效的国家之一。日本的应急信息化建设从完善基础设施建设入手，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系。它的经验和做法，对我们更好地把握应急信息化发展的方向和趋势，加快应急信息化发展的建设步伐不无裨益。[17]澳大利亚的应急体制有两个特点，一是公共安全管理的职责主要在州和领地，二是公共安全管理的职责分布在各个部门，在实际操作中，如果体制不畅通，将造成部门间协调混乱，影响公共安全管理的效率和效力。[18]新西兰应急管理体系发育的非常完善，有两个主要组成部分——地方序列和国家序列。他们的目的可以描述为建立超越社区的联系，以便更有效的管理危机，其地方的民防紧急事态管理部门的重要职责是识别、评价和处置潜在的危险和风险，确定和实行有成本效益的风险降低措施。[19]60 第二章我国应急平台体系模型研究1.2.2国内研究现状从目前我国的应急系统建设情况来看，主要集中在省、市级应急平台的研究，在城市应急平台建设体系方面，社会公共安全事件空间分布规律为预测预警提供了很好的分析手段，采用自相关性算法能够对公共安全空间区域性发生状况进行合理预测。[27]对城市重大危险源的监控和预测预警研究相对较为成熟，提供了科学的解决办法和操作流程，但对城市的软隐患和小隐患重视不够，没有形成科学管理和科学技术相结合的隐患处置系统。[28、29]目前国内还没有关于区级政府应急系统的标准或规范，对区级政府应急系统的具体研究较少，但许多学者和一线工作人员在市级应急平台建设方面都展开了探索性的研究，对进一步细化区级应急平台设计有一定的指导和借鉴意义。在区级政府应急体系建设的实践中，深圳市龙岗区于2007年在全区范围内全面构建集综合治理、综合管理、综合服务三位一体的“大综管”系统，“大综管”在基层公共安全管理方面进行了创新，对全区实行网格化管理，整合条块力量，界定工作职能，取得了较好的效果，但从整个应急体系来看，其更像是一个信息操作平台，即对过去和现在的信息有一定的掌握，但对隐患的未来发展趋势和发生概率的预测缺乏科学的技术支撑。[20、21、22、23]也有研究指出区县级应急指挥联动系统应以政府为核心，实现对紧急事件和非紧急事件的协同处理，重视人防、民政、安监、城建、水利、地震等部门的建设，在系统建设方面采用了GIS、GPS等先进技术，但对隐患预防和排查等没有进行深入研究，同时模糊了风险分级，这势必导致实际运作中因对事件危险程度定义不清而造成权责不明，信息获取也主要以视频监控为主。[24、25、26]1.3研究目标及技术路线区一级政府应急系统是国家应急平台体系的“触角”和“前沿阵地”，其主要作用在于消除隐患，从而防止灾难事故的发生，因此，区级政府应急系统的建设重心应放在信息采集与隐患排查、监管业务层上面。60 第二章我国应急平台体系模型研究跟据区级政府应急平台的定位，以实现事故和灾害的充分预防、有效控制为出发点，通过制度创新和技术创新，落实区级政府部门在灾害事故的预防、预警预报、应急救援和善后处置工作的责任，完善城市灾害事故应急责任制；提出以预防排查安全隐患为主、应急指挥决策为辅的基于安全隐患监管的区级政府应急系统设计方案。解决目前省市应急平台实际运行中存在的基层信息获取与隐患处置的难题。研究内容包括：（1）基于安全隐患监管的区级政府应急系统理论依据（2）安全隐患信息采集传报系统模型与管理机制（3）安全隐患监管平台建设思路（4）安全责任监督体系（5）区级政府应急系统的总体方案设计在实时获取基层公共安全信息方面，采用目前较为先进和成熟的数字化信息管理系统，将社区内各类社会公共安全隐患信息系统与地理信息系统集成，确保为上级应急平台提供现场和实时的数据支持；在风险预测分级方面，综合隐患发生的时间、空间分布规律，结合先进的预测预警模型，对隐患事件进行科学分级。在公共安全管理层面，信息获取辅以人工排查的方式，为充分获取隐患信息提供保障；建立完善的监管机制，包括隐患监管处置机制和责任人执行机制等，确保隐患排查处置工作有效顺利进行。本文采用的技术路线如下：（1）通过文献调研结合实际工作，指出区级我国政府应急系统存在的不足；（2）系统研究我国政府应急平台体系，研究区级政府应急系统的定位及功能要求；（3）通过研究政府应急系统的理论模型，分析区级政府应急系统建设的理论支撑；（4）开展隐患监控手段和责任监督机制的研究，为建设区级政府应急系统提供制度支持（5）集成现有技术手段和研究成果，进行区级政府应急系统整体方案设计；（6）对区级政府应急系统的各子系统进行功能分析，为指导建设区级应急系统提供支持；60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究第二章我国应急平台体系模型研究区级政府的应急系统是国家应急体系的重要组成部分，本章通过分析我国应急平台体系的构成和运行模式，分析区级应急平台在国家应急平台体系中的定位；通过对应急平台建设理论模型的分析，为区级政府应急系统的总体设计提供理论支持，使区级政府应急系统能够自下而上的与上级应急平台有序贯通。2.1国家应急平台体系分析图2.1为国家应急平台的体系结构，从国家应急平台的定位可以看出，一个完整的、高效的国家应急平台体系需要省、直辖市级应急平台以及市、县级应急平台和基层应急平台的支撑。形成以国务院应急平台为枢纽（中心），以省级和部门应急平台为节点，上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通的应急平台体系，支撑国家突发公共事件应急预案体系的实施。[30]作为国家应急平台体系中的关键节点，省级应急平台直接面向国务院应急平台，起着承上启下的关键作用。向上连接国务院应急平台，向下连接地市级、省级相关部门应急平台；通过省级相关部门与国家相关部门应急平台互通，也可通过国务院应急平台得到国家有关部门的支援。作为基层应急平台，区级政府应急系统是国家应急平台体系的重要组成部分，作为最底层的应急平台，区级政府应急平台是向上级应急平台提供信息支持的第一现场，是整个国家应急平台体系的触角，其建设设计具有重大的现实意义。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究图2.1国家应急平台体系结构[9、10、31]综合我国政府应急平台体系的模型分析，可以得出我国政府应急系统的应急响应流程，如图2.2所示，区级政府应急平台在整个国家应急体系中贯穿始终的重要作用就是信息传递，包括突发事件的信息获取、报送和发布等，因此对于区级政府应急系统的建设而言，重在信息获取系统建设，以确保将突发事件的现场信息的实时、快速和有效的向上级应急平台进行信息传递。区级政府应急平台独立处置的是影响较小的突发公共事件，事态级别更高的突发事件由上级政府应急平台应急指挥处置，但政府应急系统的工作状态存在常态和非常态，区级政府应急系统应该在常态肩负日常隐患排查、管理和处置，通过建立相关的管理制度和责任体系将隐患事件作为突发事件进行处置，从事故源头遏制重大突发事件的发生，减少重大突发事件发生概率。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究图2.2我国政府应急系统应急响应流程[34]2.2应急平台建设的理论模型应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。应急平台是以公共安全科技和信息技术为支撑，以应急管理流程为主线，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具；具备风险分析、信息报告、监测监控、预测预警、综合研判、辅助决策、综合协调与总结评估等功能。能动态生成优化的综合协调方案和资源调配方案，形成实施应急预案的可视化实战指南。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究国家应急平台理论模型如图2.3所示，国家应急平台将软硬件分为设备层、数据层、业务层和表示层，其平台组成模式已经成为当前我国应急平台建设的参考标准，区级政府应急系统也应该在该模式的基础上，结合自身实际情况进行应急系统设计，并着重在信息获取和应急智能业务层面加强建设，以更好的为上级应急系统的决策指挥提供有力支持。图2.3国家应急平台组成与分层体系（理论模型）[9、10、31]（1）区一级政府的应急平台的主要功能分析l信息采集和获取，即日常信息的汇集与报送、突发公共事件信息接报、现场信息接入；l隐患分析和风险评估；l预测预警和综合研判，即预测可能发生的突发公共事件、对已发突发公共事件进行发展预测和影响分析；l智能方案形成，即数字预案系统，包括对应急预案的管理与完善、预警分级与应急方案的优化；l协调指挥，即异地会商、动态的应急决策指挥和资源、力量调度；l应急资源保障；l综合业务管理信息发布；l模拟演练，包括事故过程的再现与分析；l60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究应急过程评估和应急能力评价等。既要满足平时应急值守和应急管理需要，也要满足应急指挥要求（2）区一级政府应急平台建设的主要内容应急平台建设主要内容是基础支撑系统和综合应用系统。基础支撑系统。由通讯系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、移动应急平台、安全支撑系统等组成。①通信系统。主要包括有线通信系统和无线通信系统，承载语音、视频、数据等信息。有线通信系统以电信部门提供的网络为基础。无线通信系统采用卫星通信、数字集群、蜂窝移动等通信手段。②计算机网络系统。涉密数据通过政务内网传输，网络带宽满足图像传输、视频会议和指挥调度等功能要求。非涉密数据通过政务外网传输，有关部门要整合基于政务外网建立的信息资源系统。③图像接入系统。各有关部门逐步完善自身图像监控系统；市级应急平台依托当地的公安、防汛、地震、气象等部门现有图像监控系统，将图像信息接入。④视频会议系统。通过计算机网络实现视频、语音等会议功能。各有关部门的视频会议系统要能与上、下视频会议联通。⑤移动应急平台。包括移动数据库、移动应用系统以及便携式电脑等移动终端。有条件的专门部门还应装备便携式信息采集和现场监测等设备。⑥安全支撑系统。包括信息安全、设备安全和运行环境安全三个方面。⑦容灾备份系统。包括通信、数据、系统软件和关键硬件等备份系统。综合应用系统：①综合业务管理系统。包括突发公共事件应对过程中的信息接报、审核、办理、跟踪、反馈、情况综合和信息发布；电话、电报、传真、录音、录像、文电、公文等日常工作的管理；对下级应急平台和其它应急平台共享的应急信息和相关数据资料的查询和调用。②风险隐患监测防控系统。应急平台通过整合部门专业系统资源，能够获取重大危险源、关键基础设施和重要防护目标等的空间分布和运行状况以及社会安全形势等有关信息，进行动态监测，分析风险隐患，预防潜在危害和突发破坏等。③预测预警系统。建立预测预警模型，预测可能发生的特别重大突发公共事件，对事态发展和后果进行分析模拟，对事件影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判，并根据预案规定进行预警分级，供指挥决策时参考。④智能方案系统。即数字预案系统，根据相关预案，利用预测分析和研判结果，结合应急组织体系和工作流程、现场应急救援力量和应急救援物资等情况，通过应急平台对有关法律法规、政策、安全技术要求以及处理类似事件的案例等进行智能检索和分析，并咨询专家意见，提供应对突发公共事件的指导流程和辅助决策方案。并可以根据应急过程不同阶段处置效果的反馈，在应急平台上实现对辅助决策方案的动态调整和优化。⑤60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究指挥调度系统。应急平台通过视频会议、异地会商和调度指挥等功能，实现调度指挥所需功能的快捷调用以及设备的集成管理与控制，为指挥提供先进的技术手段，指挥应急救援，调度有关应急资源和力量。⑥应急资源管理和保障系统。动态掌握主要救援队伍、应急储备物资和救援装备、应急通信系统、医疗急救机构、应急资金储备等情况，提供对应急资源的协调管理，保障应对过程中所需资源及时到位。⑦应急评估系统。自动记录事件的应对过程，按照应急预案等相关规定确定的评价指标，对应急过程中各种措施的及时性、有效性等进行综合评估，对应急能力进行评价，辅助生成报告。⑧模拟演练系统。通过对各类突发公共事件场景进行仿真模拟，在虚拟场景中分析事态、提出应对策略，进行网络模拟演练。在应急平台上实现突发公共事件应急的模拟演练功能，以加强人员培训和提高其应急意识。⑨数据库系统。数据库包括基础信息数据库、空间信息数据库、信息接报处置数据库、模型库、预案库、知识库、案例库和文档库等，采用集中式和分布式两种存储方式。2.3本章小结本章通过对我国政府应急系统的理论模型进行了分析，得出如下结论：（1）区级政府应急系统是国家应急系统的重要组成部分，其系统设计要满足国家整体应急体系建设的要求。（2）作为基层公共安全信息监管和处置的中心，区级政府应急系统必须能够实时掌握区内隐患的翔实信息，实现风险分级和预测预警的应急响应。（3）通过分析我国政府应急系统的响应流程，区级政府应急系统应该将建设重心放在日常隐患事件的排查、管理和处置上。(4)区级政府应急系统的设计，在功能和内容上要符合应急平台的理论模型。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究第三章区级政府应急系统的理论模型研究本章从公共安全的理论模型着手，研究区级政府应急系统在建设过程中，需要遵循的理论依据，论证系统关键技术在工程应用中能够合理解决的可行性，进而优化区级政府应急系统设计。3.1公共安全科技的“三角形”理论图3.1公共安全科技三角形公共安全涉及很宽的范围，根据事件的发生过程和安全技术与管理的作用形式，专家学者提出了公共安全三角形框架。如图3.1所示，其中，一条边是突发事件，需要研究其孕育、发生、发展到突变成灾的规律及其产生的风险作用，突发事件的作用分为三个类别，能量，物质，信息。三种作用随时间变化和空间分布存在一定的规律；第二条边是承灾载体，研究承灾载体在突发事件作用下的变化，对成灾载体进行脆弱性分析，为评估和预测风险提供进一步的科学支持；第三条边是应急管理，研究在上述过程中如何施加人为干预，从而预防或者减少突发事件的发生，弱化其作用；增强承灾载体的抵御能力，阻断次生事件的链生。既要管理突发事件，还要管理承灾载体，还要负责应对过程。[35]60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究综合灾害要素与突发事件、承灾载体和应急管理之间的交互关系，通过前期的应急管理，有效进行隐患排查处置，对事件进行风险分级，进一步的通过预测预警模型，能够有效规避或削减灾害要素转化成为突发事件的可能，进而减少因突发事件造成的生命和财产损失。通过建立集隐患排查、处置和监管的应急系统，一方面能够降低突发事件发生的风险，另一方面能够准确和及时的获取基层公共安全信息，为上级应急平台提供信息和数据支持，保证其应急指挥工作顺利进行。因此，建立基于隐患监管的区级应急系统是从源头降低突发事件发生频率，保证省市级应急平台高效运行的需要。3.2随机性事故统计规律理论事故的发生具有随机性，事故发生所带来的后果也具有随机性。这种随机性反映在事故发生频率和事故后果严重度的关系方面。按定义，（3.1）而事故后果严重度是事故发生后其后果带来的损失的大小的量度，由于无形损失主要取决于可见损失，因此事故后果严重度集中表现在可见损失的大小上。海因里希的研究表明，在一个人发生的330起同种事故中，300起事故没有造成伤害，29起造成了轻微伤害，1起造成了严重伤害，1:29:300这一著名的比例被称为海因里希法则，它反映了事故发生频率与事故后果严重度的一般规律。即，事故发生后带来严重伤害的情况是很少的，而事故后无伤害的情况是大量的。海因里希法则也可以理解为要避免一次重大事故的发生，要避免29件“轻度”的事故和排查300个安全隐患。因此，作为服务基层公共安全的区级政府应急系统，主要应该重视一般隐患的排查和处置工作，降低轻微事故的发生的频率，真正的做到服务平时的系统效用。[36]图3.2海因里西法则60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究同时，事故后果的严重程度具有随机性质，海因里希法则是根据一个人发生的同种事故的后果统计资料得到的结果，实际上，不同种类的事故导致的后果的严重程度的比例是不同的，对于许多种类的事故，其发生频率与后果严重程度之间近似地有如下关系：（3.2）式中，—后果严重程度达到以上事故发生的频率；—事故后果严重度；—常数；—常数。常数是反映某种事故发生频率与后果严重度之间关系的重要参数，它与事故种类有关。因此，一旦事故发生，控制事故后果的严重程度是一件非常困难的工作，为了防止严重伤害的发生，应该全力以赴地防止事故的发生。对于随机性事故，研究事故的统计规律十分重要，在做好数字化历史数据的同时，进行事故统计规律分析、伤亡事故综合分析以及伤亡事故的发展趋势分析有助于整个系统在隐患分级和预测预警的科学评判。3.3基于综合风险分析的预警理论世界上没有绝对的安全，劳伦斯（W.W.Lowrance）定义安全是没有超过允许限度的危险，可以说安全也是一种危险，只不过其危险性很小。因而安全是一个相对的、主观的概念，对于同一事件不同的人关于安全可能得出截然不同的结论，因此需要进行危险评价或风险分析。综合风险分析是对系统危险程度的客观评价，他通过对系统中存在的危险源及其控制措施的评价客观地描述系统的危险程度，从而指导人们先行采取措施降低系统的危险性。综合风险分析方法主要分为两种：统计分析和预测分析。统计分析方法是根据已经发生的事故的统计指标来评价系统的危险性，由于它是利用过去的资料进行的评价，所以它分析的是系统的“过去”的危险性。预测分析方法是在事故发生之前对系统的危险性进行的评价，它在预测系统中可能发生的事故的基础上对系统的危险性进行评价。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究风险分析从量化的角度可分为定性风险分析与定量风险分析。定性风险分析常用的方法有：与有关的标准、规范或安全检查表对比，判断系统的危险程度；根据以往事故经验制定危险性分类等级。定量风险分析方法分为相对的危险性分析方法和概率的危险性分析方法。相对的危险性方法是评价者根据以往的经验规定一系列打分标准，然后按危险性分数值评价危险性方法；概率的危险性分析方法是以某种事故发生概率为基础的危险性分析方法，常用的方法有事故树分析法和故障树分析法。[37、38、39]综合风险分析的一般过程如下图所示：图3.3综合风险评价的一般流程结合公共安全三角形理论，在综合风险分析过程中，既要对突发事件发生概率和发展趋势进行预测，又要对承灾载体进行脆弱性分析，再此基础上，采用统计分析与预测分析并行，定性分析与定量分析相结合的方法对风险隐患进行预测分级。由专业部门在日常监测采集数据的基础上，综合以往经验和分析结果，建立不同层次的事件预警模型。主要包括以下方面：（1）阀值预警模型限定一些特定项目的数据量阀值，一旦日常监测数据超过该阀值，系统根据阀值指标判断预警级别并自动报警。（2）联动预警模型根据行业间的相关特性，通过事故树分析等方法，产生联动效应的预警模型。（3）综合预警模型是综合性社会预警，由市应急指挥中心根据各行业数据的特性，对潜在事件的发展做出相关预测模型。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究3.4公共安全管理的理论模型3.4.1全危险模型全危险理论是西方国家在公共安全管理实践中逐渐形成的管理原则，其本质是采用一套系统面对可能发生的所有危险和灾难，包括自然灾害、技术灾难、人为灾难等突发事件。全危险方法能够节约公共安全管理成本，保证公共安全管理的基本需要，实现统一高效的指挥和运作。这一方法实际上就是建立专门的应急指挥中心，避免权责不明现象的出现，保证各部门应对突发事件时的无缝对接，消除信息孤岛，提高应急响应效率。3.4.2综合紧急事态管理模型综合紧急事态管理理论是指当突发事件发生后，需要来自不同的机构、部门来一起工作、相互配合；需要迅速做出决策。没有计划、协调和统一领导，势必影响政府的反应速度和应对力度。这就要求建立一个使所有紧急事态管理工作的参与者能够一起工作的系统。尽管综合紧急事态管理系统将各级或各部门聚集起来参与应急处置工作，但在应急管理的每一个阶段，各单位都要分担自身所担负的责任。而在整个系统中，地方政府处于主要角色，这就要求系统运行和实施过程中，必须建立完善的责任监督机制，同时，地方政府必须具备一定的应急处置能力，拥有自己的应急系统。3.4.3紧急事态管理的生命周期模型依据灾难的发生周期，将突发事件管理的活动分为四个功能区，即减除、准备、应对和恢复，这就是突发事件管理的生命周期理论。在实际操作的过程中，这四个阶段并没有明显的界限，不仅这四个阶段在内容上是相互关联的这四个阶段并没有明显的界限，不仅这四个阶段在内容上是相互关联的，而且相互渗透，常常有交叉和重叠。对突发事件的生命周期管理，体现的是应对突发事件不单单是应急处置，而应该是全过程管理。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究突发事件图3.4突发事件的生命周期紧急事态管理的生命周期模型，对区级政府应急系统建设有一定的指导意义，尽管区级政府应急系统本着以预防排查安全隐患为主、应急指挥决策为辅的原则，但在隐患处置过程中，同样要将隐患作为事件来处理，形成环路，科学合理地处置安全隐患，同时在系统的完备性方面需要遵循全过程管理的生命周期模型，一但发生突发事件，区级政府应急系统应该具备执行上级应急平台的指挥决策，对突发事件进行全过程相应和处置。3.4.4有准备的社区理论模型“有准备的社区”是澳大利亚提出的理论，美国学者提出的类似理论是“有恢复能力的社区”。他是针对西方国家社会组织结果的情况提出来的，社区作为社会的基本结果，当突发事件发生后，他通常会影响社区，而政府的救援往往需要一定的时间才能到达受灾现场，这就要求社区具有对灾难的一定抵御能力，拥有自己的救援力量。[40]3.5本章小结（1）从理论上进一步论证区级政府应急系统应该以隐患排查和监管为主，兼顾应急指挥功能。60 第三章区级政府应急系统的理论模型研究（2）从公共安全理论模型的角度分析论证了建立区级政府应急系统的科学性和必要性，对于应对基层公共安全信息的区级应急系统，应该具备隐患排查和监管的能力，通过科学合理的预测预警，对隐患进行风险分级，在保证上上级应急平台提供数据支持的同时，及时处置风险较小的隐患，降低突发事件发生的可能性。（3）综合理论模型为进一步设计区级政府应急系统提供了模型参考和技术支持。通过分析公共安全管理模型和综合风险分析的预警分级理论，为区级政府应急系统技术实现和方案形成提供了可参考和借鉴的解决思路和技术手段。60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究第四章隐患事件监控和责任监督机制研究从前面三章得出的结论是：隐患是区级政府应急系统主要的处置对象，如何对隐患进行排查、管理和处置以及如何建立保障系统良好运行的机制是本章的主要内容。本章通过对隐患事件进行定义和分级，结合实际情况，确定隐患排查、监测内容；同时通过对政府责任监督机制的深入分析，在公共安全管理层面为区级政府应急系统的良好运行提供机制保障。4.1隐患事件定义和分级隐患是可能导致事故或突发事件的潜在的不安全因素，某种意义上可以认为是系统的危险源，隐患事件是能够产生或引起对某区域严重危害性影响的自然或人为事件或形式，其可能引起的后果或规模的严重性是不易确定的。[41、42、43]而隐患事件及应急事件是应急指挥系统的处理对象。为了更好地描述应急事件，本文将按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素各类突发公共安全紧急事件划分成为四级事件类型[34]：（1）I级隐患：可能造成特别重大的事件的安全隐患，需要涉及多个部门处置的，需要由市政府及相关部门的主要领导进行统一组织、协调和指挥处置的隐患。（2）II级隐患：可能造成重大事件及复杂的需要多个部门处置的安全隐患，由市/区公共安全应急办公室负责协调处置。（3）III级隐患：可能造成较大事件，可以由单个部门处置的安全隐患。（4）IV级隐患：可能造成一般事件，可由个部门处置的安全隐患。表4.1隐患分级隐患级别类别说明处置机构上报流程I特别重大安全隐患应急指挥中心统一指挥处置立即上报应急办公室、主管领导II重大安全隐患应急指挥中心统一指挥处置立即上报应急办公室、主管领导III较大安全隐患应急指挥中心督促各专业职能单位处置以周报方式将处置结果上报应急办公室、主管领导IV一般安全隐患以周报方式将处置结果60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究应急指挥中心督促各专业职能单位处置上报应急办公室、主管领导4.2隐患监控4.2.1隐患排查在应急指挥中心的建设中应强调以预防为主应急处理为辅的系统体系设计。所以本文在系统设计中，应把安全隐患排查工作作为重要处理项目。在此，本文根据在深圳市南山区调研的情况列出如下隐患排查内容：消防火灾隐患排查、工业企业安全隐患排查、危化品企业安全隐患排查、建筑施工企业安全隐患排查、特种设备安全隐患排查、“三小”场所消防安全隐患排查、旅游企业全隐患排查、商贸（仓储）企业安全隐患排查、运输企业安全隐患排查、校园安全隐患排查、事故多发企业安全隐患排查、电力企业安全隐患排查、职业健康安全隐患排查、出租屋消防隐患排查、食品安全隐患排查、环境污染隐患排查。根据隐患排查内容，本文对深圳市南山区相关职能部门进行了责任划分，见下表：表4.2隐患排查内容与对应责任单位隐患排查内容责任单位消防隐患区消防大队工业企业安全隐患区安监局危化品企业安全隐患区安监局建筑施工企业安全隐患区建筑局特种设备安全隐患区质监分局“三小”场所消防安全隐患区消防大队旅游企业全隐患区旅游局商贸（仓储）企业安全隐区贸工局运输企业安全隐患区交通局校园安全隐患区教育局事故多发企业安全隐患区安监局电力企业安全隐患区属配电所、营业所职业健康安全隐患区劳动局出租屋消防隐患区维稳与综治办60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究环境污染隐患区环保局食品安全隐患区卫生局4.2.2隐患监测在日常隐患排查过程中，还需要同时进行隐患监测，做到及时且全方位的摸清南山区存在的隐患信息。隐患监测内容包括如下六个方面：（1）社情监测社情检测是社区情况检测的简称，即对南山区辖区内各居民社区各类民意情况调查了解。可通过辖区各街道办民意调查访问进行信息上报及通过集成各社区监控图像实时了解民情。（2）舆情监测舆情是舆论情况的简称。在现今时代，报纸、书刊、广播、电视等大众媒体成为舆论传播的主要渠道，使得舆论对人类政治和社会的影响更加深远。当同样内容的舆论在较大范围内迅速传播时，就可能形成社会思潮，进而影响政治走向或社会稳定。做好舆情监测工作，可以在事态未明朗之前，将社会的不和谐因素消除在萌芽之中。舆情监测工作是了解民意的基础工作之一，也是当前各级党政部门的一项重要工作，通过与南山区或市内各级舆情检测中心的数据采集实现对各类社会舆论情况的收集和检测，为区政府行政决策提供依据。图4.1舆情监测处置流程（3）环境监测60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究环境监测是环境保护的重要基础和技术支撑，是环境监督管理的重要手段。环境监测提供的信息是否准确，分析的结论是否客观，将直接影响到环境立法、环境规划和环境决策的有效性和正确性。监测领域为地面水、废水、大气、废气、汽车尾气、噪声、土壤和生物等八大领域。我国的环境检测网络如图3.2所示，应急平台通过与深圳市环境检测中心及南山区环境监测站建立信息交互通道，使得应急指挥中心可了解辖区内环境情况，建立辖区内应急监测网，为辖区内污染事故处理和污染纠纷仲裁提供监测数据。图4.2我国环境监测网络（4）治安监测社会治安作为一种特殊的环境资源，已越来越受到各级领导的重视和广大群众的普遍关心。人们对企业的生产流程有标准认识，对自然界的生态环境有质量评估，而作为社会环境重要组成部分的社会治安环境，也需要建立一套评估办法，使人们对自己所处地区的治安形势有一个全面、准确、科学的认识。通过借鉴国内外专家的大量科研成果，采集近年来与社会治安密切相关的多项重要指标，建立数据库和数学模型，实现对各项指标变化趋势的适时监测，并且根据以往规律预测下阶段社会治安形势的走向。有利于强化领导责任意识和提高执法水平，有利于增加社会治安的透明度，使人民群众自觉强化防范意识。南山区社会公共安全隐患及应急指挥中心对社会治安的监控可通过与南山公安分局治安监控系统联网的方式实现监控数据及辖区治安监控图像的接入。（5）城管监测南山区数字化城管系统已经完成，隐患预警及应急指挥中心通过与数字化城管系统开发集成接口，可实时收集到南山区内各类城管信息，为行政执法提供依据。60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究使数字城市管理系统的各类数据可以为我所用。例如暴雨天气时某道路积水情况、下水道排水情况及后期的解决处理结果等等信息可以直接传送给应急指挥中心，为综合协同应急指挥调度提供决策依据。同时通过开发与数字化城市管理系统的手持终端数据接口，可实现在应急指挥系统的GIS地图上可以看到佩戴手持终端的执勤人员的位置，为跨部门协调调度提供技术支撑。（6）自然灾害监测自然灾害监测系统以气象中心情报收集处理系统和极轨气象卫星遥感监测应用系统等业务网络为技术支撑，利用卫星遥感技术对地震、火山、泥石流等自然灾害进行现场检测、传输报道、信息管理和救灾通讯等动态监测评估，还可与民政部建设的综合减灾系统和小卫星系统联网，实现资源共享。通过与气象中心的自然灾害检测系统的开发数据接口，气象中心向区应急指挥中心实时上报检测情况，可大大提高民政部门对自然灾害的监测评估水平，为区政府有关部门部署救灾工作提供科学决策依据，进一步做好灾救工作，确保灾区社会稳定提供了有力保证。[44,45,46]4.2.3隐患预警隐患的预警，是指应急管理主体根据有关突发公共事件过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些突发公共事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，对突发公共事件发生的可能性及其危害程度进行度量和发布，随时提醒公众作好准备，改进工作，规避危险，减少损失。主要的功能在于：信息的收集与发布、预测预报、突发公共事件监测、信息沟通与发布等。从工作流程上把隐患监测预警分成监测、分析评估和预报及信息发布三部分，其具体运行模式设计如下图所示：信息收集信息动态监测形成评估结论信息初级整理分析处理信息信息汇总信息预报监测分析评估预报与公告图4.3预警机制运行模式60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究4.3责任监督机制社会公共安全管理是一项涉及面广，难度较大的工作。翔实的全方位的数据是有效管理的基础，随着市政府工作不断向基层下沉，街道、社区承担的政府社会管理事务增多，在实际工作中存在的信息采集和责任监督机制问题日益突显。首先在信息采集方面，目前存在着信息采集的无序性、间歇性的问题，需要规范采集机制和制度，将采集工作标准化、制度化、日常化。其次，目前在社会管理方面的防范责任不清，覆盖不全，常规检查没有责任人，不利于责任倒查，进而就形不成有效的防范责任体系。因此需要制定防范责任规则，建立覆盖全、层级分明的责任体系，让每个人清晰自己的责任田，明确自己要作的工作。切实规范责任体系，进而规范日常工作，提升管理水平。[47]第三，缺乏隐患排查的核查和预警机制。隐患排查主要工作就是对排查对象进行处理及监控，目前只能主动核对排查历史记录，根据主观意识进行复核工作，造成滞后、遗漏等问题。因此，需要信息化手段解决这一问题，自动提醒核查和预警等，进而达到对隐患信息实时监控的目标，提高管理水平。[48]第四，应急突发事件责任不明确，分级标准不明确，流程繁琐。当前各街道的应急指挥中心通常配有录音电话及通信录，事件发生后，根据工作人员的工作经验，对事件进行分级，手工记录事件向领导报批，按领导指示向相关人员电话通知和指派工作。如涉及到重大案情的事件，需为决策人员多方收集事件相关的数据。实际执行中，由于事件分级标准不明显，相关数据不全面或工作人员经验不丰富等，都会造成多报漏报等各种失误，甚至会出现事无巨细都向最高领导通报的现象。由于在中间过程中消耗了大量的时间，事务的处理跟不上事态的发展，造成不良的后果。因此需要在防范责任体系的基础上，规范预案，重塑流程，并将其固化。当事件发生时，根据事件进行分级，及时快速的通告相关责任人采取相应措施。[49,50]为此如何解放思想，一切唯实，深化、巩固创新成果，借助科技手段建立操作性、实用性强的长效机制，全面、及时地掌握各类安全隐患信息，层层落实安全防范责任，防微杜渐，将风险灾害消灭在萌芽状态，是一个亟待解决的问题。根据南山区的实际情况，借鉴国内外相关研究成果，结合多年的工作经验，从实际管理和工程技术方面提出如下责任体系的构建思路。（1）采用“网格化”管理理念，实现社会公共安全的精细化管理60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究借鉴城市网格化管理模式，从市、区、街道、社区，再将社区划分片区，制定编码，同时针对片区内每一栋楼进行编码，再利用楼盘表将每一栋楼的具体房间管理起来。实现城市区域全覆盖，并将片区、楼栋及房间信息采集责任落实到个人。扩展“以房管人”的思想，落实“属地化管理”原则，比如一个协管员负责一个片区，采集片区内每栋楼、每个房间所存在的安全隐患、业主、居住人员等信息，将人员、隐患等各类信息与房间对应起来。形成点面结合，横向到底，纵向到边的责任网络。[51,52]（2）强化信息采集、整合、共享，建立完整、准确、更新及时的信息库全面、准确、动态的信息是政府决策管理的基础。由于基层信息化基础的薄弱，政府管理条块分隔，加之不合理的采集流程，原始的采集方式，造成了信息采集工作量大、差错率高，采集面窄等问题，进而导致政府领导不能及时掌握全面、准确的信息。为此，应借助信息化手段，构建采集机制，梳理采集流程，扩大采集内容，提高采集效率，加快采集频率，实现数据的真实、全面。同时，利用卫星遥感影像，将所有人员、部件、法人及事件信息进行定位。图4.4信息采集传报系统构成示意图（3）将责任体系数字化，做到覆盖全，责任到位60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究落实责任是防范的基础。在网格化的基础上，利用地理信息系统，遵循属地责任制，调动政府公职人员、协管员、党员、楼栋长、物业公司、农城化股份公司等的积极性和责任心，构建立体、层级分明的责任体系，进而建立起常态检查机制。比如有人举报某楼某房间存在安全隐患，信息化系统将其准确定位，自动调取相关责任人，并分配任务，比如某公职人员住在附近，可将此隐患的核实作为该公职人员的工作内容，限定时间内进行核实，查实后进入系统，自动升级给相关部门进行处理，处理进程利用办公系统或短信，自动告知该公职人员，处理结束后系统存档，该公职人员有责任进行后续跟踪。利用网格化、管理人员、及群众投诉机制等构建起全覆盖、分级的责任体系，实现隐患排查的常态化。[58,59]（4）打造数字监管指挥平台，健全信息反馈机制梳理应急预案和流程，根据不同事件、性质、发生位置落实相应责任人。当事件发生，可根据事件地点,自动根据事件类别、规模向导进行等级判别，并向相应责任人进行短信通知，电话跟踪。同时利用流动指挥车，实时掌控事件动态，并借助无线网络，利用信息化系统现场办公。图4.4为区级公共安全隐患处置过程中各部门的责任情况，通过建立责任监督平台，实现责任具体到人，跟踪监督隐患处置过程，确保隐患处置流程及时、顺利进行。60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究图4.4隐患处置过程中的责任监督机制4.5本章小结60 第四章隐患事件监控呵责任监督机制研究（1）根据隐患事件的性质和实际情况，设计建立了四级分级体系，对四级隐患事件进行了定义，为区级政府应急平台对隐患事件的预警和应急处置提供了依据，同时结合实际情况，确定了隐患排查内容。（2）对区级政府应急平台需要检测的内容进行了分析说明，分别是：社情检测、舆情检测、环境监测、治安监测、城管监测和自然灾害监测六个方面。（3）设计了区级政府安全隐患预警运行机制，从工作流程上把隐患监测预警分成监测、分析评估和预报及信息发布三部分。（4）为了确保区级政府应急平台的良好运行，对责任监督机制建设进行了调研和分析，结合目前各级应急平台在实际运行中出现的责任不明等问题，提出了区级政府应急平台的责任监管体系。通过建立责任监督管理平台，在技术和管理两个层面实现对责任的监察管理。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案第五章区级政府应急系统总体设计方案研究本章将通过对区级政府应急系统总体设计方案的研究，运用公共安全理论模型与政府应急平台理论模型，结合基层工作实际情况，通过机制创新和技术创新基于安全隐患的监管，设计区级政府应急系统总体方案。5.1设计目标在充分利用和集成现有资源的前提下，建立一个以隐患预防及排查为主、应急指挥决策为辅的“平战结合”区级政府应急系统。通过平台的建设帮助政府有效的防范及处置各类公共安全隐患，并在灾害事件发生时形成迅速、高效的应急指挥决策体系，保障公共安全和提高政府处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。同时通过平台的建设促进政府责任体系的建设。在技术层面把书面制度转化成数字化软件系统处理过程，可在软件平台上进行事后倒查、责任倒查、责任追究。体现管理责任和领导责任，实现应急事件处理网上审批。l从战略高度来对公共安全应急责任制进行设计，从制度上明确政府不同部门在整个系统中的职责定位，实现以规则创新为基础的制度创新；l按照隐患的排查、梳理、分析、预测、预警、预备、应急处理、责任追究等环节，充分考虑现有机构的职能特征与分工，建立全面、系统、科学，具有操作性的隐患处置系统；l通过建设先进的信息管理系统，全面集成各种分离的信息与通讯资源，为管理体系的运行创造必要的技术基础；l完善预测预警机制，建立预测预警系统；l构建突发应急事件信息及处理平台，形成与上级应急平台的信息共享与无缝连接。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案5.2设计依据《国家突发公共事件总体应急预案》《城市应急指挥系统情况说明》《城市应急指挥系统调研报告》《市人民政府突发公共事件总体应急预案》《市应急指挥系统平台建设指导意见》《建筑与建筑群综合布线系统工程验收规范》《计算站场地技术条件》《程控数字用户自动电话交换机通用技术条件》《城市地理信息系统设计规范》《数字程控调度机技术要求和测试方法》《电子计算机机房施工及验收规范》《城市警用地理信息系统标准体系》《无屏蔽双绞线系统现场测试传输性能规范(EIA/TAITSB67)》《IEEE802.3以太网标准》《EIA/TIA568A、569、606、607及570A标准》《以太网、快速以太网、千兆以太网及相关互联网协议》5.3设计原则根据区级政府应急系统的设计目标，区级政府公共安全应急指挥系统的设计建设需遵循以下原则：（1）快速反应能力：本系统是针对突发公共安全事件，直接关系到广大市民的生命财产的安危。快速反应能力对突发公共安全事件的处理至关重要，必须在系统设计中贯彻始终。（2）开放性与标准性：本系统涉及的部门众多，应是一个开放的、易扩展的、分布式的系统，可以提供不同层次、不同需求的信息服务。同时系统中的数据应该统一规范。规避因使用的数据格式不一致而造成的信息孤岛。（3）应用功能模块化：本系统应用领域广泛，应针对不同需求，设计不同功能模块，便于系统功能组合、扩展和提升，有利于保护投资，使投资率和使用率协调发展。有了标准化和模块化，才有利于集成系统的产品化。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案（4）支持多种通信网络：具有多种通信方式接入能力，能够支持和使用已有的公用电信网（包括固定网和移动通信网）和专用通信网（包括数字集群通信系统），具备应急通信能力，尽可能覆盖现有的所有通信体系，并可实现对未来新的通信方式的连接，从而最大限度地信息共享和互联互通。公网和专网互为备份，有线和无线互为备份，保证通信网络的可靠性。（5）互联互通：通过系统设计，预留系统接口，保证与其他区/市政府的互联互通。（6）先进性：由于计算机技术和信息技术发展迅速，在系统的设计和建设中，应当有一定的前瞻性，尽可能的采用先进的技术和开发工具，以保证系统和产品的先进性；但也要避免采用不成熟性的技术和以保证系统稳定性。（7）实用性：在兼顾系统具有先进性能的同时，按照实用性的原则，整个系统的操作以方便、简洁、高效、易维护为目标，多操作平台整体设计、统一操作，既充分体现快速反应的特点，又便于决策层、管理层及时了解各项统计信息和决策信息，进行业务处理和综合管理，同时降低整个系统建设成本，保护已有的投资。（8）高可靠性：由于本系统涉及面广，使用环境的特殊性，必须保证系统工作稳定可靠。（9）安全性与保密性：本系统运行的数据多为敏感、涉密信息，专业数据采用分布存放相互隔离。重要数据要加密处理，甚至物理隔离。（10）大容量性：本系统面向政府部门职能部门，应该具有大容量和高度的容量扩展功能，包括用户终端和移动信息终端两方面。5.4总体构架5.4.1隐患监管系统设计隐患监管系统需实现四大功能：日常隐患排查管理平台、日常隐患处置管理平台、责任监督管理平台和隐患及应急事件管理信息平台。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案图5.1基于隐患监管的应急平台构成5.4.1.1日常隐患排查管理平台通过建设该平台有效地防范并监督排查公共安全隐患是应急指挥中心的重要工作内容。通过与各类专项检测中心数据联网，实现对社情、舆情、环境、治安、城管、自然灾害信息的检测，并以此数据为依据安排各辖区街道办人员对各类存在的隐患信息进行排查，排查管理示意图如图5.2所示，通过对上报的隐患信息进行信息处理，严重的隐患信息通过预测预警进行应急响应，对于一般的隐患信息，建立隐患事件档案，并建立实时通报与周报相结合的机制，即实时向隐患事件的责任人或责任单位通报隐患事件；每周定期将所有隐患事件信息向上级平台通报。图5.2隐患信息排查管理流程60 第五章区级政府应急系统总体设计方案5.4.1.2日常隐患处置管理平台应急指挥中心负责汇集各类安全隐患信息，并督促相关责任单位进行隐患排查，根据不同的隐患级别不定期或定期上报应急办并报送主管领导。并在软件平台中启用电子审核机制，实现责任到人。处置流程示意图如下图所示。图5.3隐患排查责任化处置流程详细处置流程图如图5.4所示，系统在接到安全隐患信息后，通过隐患分析与风险评估对隐患事件进行级别划分。对于I、II级隐患事件，值班班长需签署确认后上报应急办公室，应急办公室主任签署上报给主管领导，主管领导在电子签署上报给上级领导，上级领导通过电子批复意见下发给主管领导，并层层下发到责任单位，最终的处置结果经街道办跟踪反馈；对于III、IV级隐患事件，直接由应急中心督促责任单位及时处置，最终的处置结果依然由街道办跟踪反馈。整个过程对于隐患事件的处置节点都有电子审查，在技术上做到了责任到人。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案图5.4隐患责任化详细处置流程5.4.1.3责任监督管理平台该平台将对隐患信息传达与处理的全过程进行跟踪。系统通过以下三种方式实现对信息传达的全程跟踪：（1）通信线路监测60 第五章区级政府应急系统总体设计方案系统在通知发出后将监控通信线路是否畅通，主要监控如下内容：l接收者的邮件系统的正常运转l监控终端是否开启l手机信号是否正常l有线电话、传真线路是否正常等（2）信息发送到达监测系统将监测接收者是否收到信息并进行了相应的操作，主要包括：l桌面弹出信息的人为处理监测l邮件查看监测l手机短信接收监测l有线电话、移动电话应答监测l传真发送成功监测（3）信息反馈监测统计系统将设置信息接收者对收到的信息进行反馈，对反馈情况进行统计，并提示哪些人没有反馈，对信息接收后没有反馈的人员进行自动提醒。在区级政府应急系统中，通过建立责任监督管理平台，实现建立完善的责任追查体系的目标，包括：l集成现有的责任电子监察系统；l完善规章制度、工作流程，明确工作职责；l建立日常值班和隐患排查管理工作的信息平台；l通过信息平台的电话、公文、短信等手段实现责任跟踪；l通过信息平台的事件处置信息、日志信息，实现责任倒查；l通过现有责任电子监察系统，实现责任监督的公平、公正、公开。在隐患信息传报过程中启用电子审核机制，信息流经各个节点需该级职能部门负责人进行电子批复意见后流转到下一节点。同时为了防止信息流转过程因某一节点未能及时进行电子批复而导致信息滞留情况出现，传报系统应具备一定时间段内跨越该节点进行信息传报的功能。通过该软件电子审核机制的建立，能够有效的防止信息滞留，并可实现事后倒查、责任倒查、责任追究。信息平台构建后，在其上集成电子监察系统，对隐患事件管理机构、责任部门等时效工作的全面监察，可以实现安全隐患、事中、事后垂直的责任监督，建立科学的行政审批绩效评估体系，确保安全隐患处置与公共安全管理工作的长期有效。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案通过建立电子审核机制，集成电子监察系统，对隐患事件管理机构、责任部门等时效工作的全面监察，可以实现安全隐患、事中、事后垂直的责任监督，建立科学的行政审批绩效评估体系，确保安全隐患处置与公共安全管理工作的长期有效。5.4.1.4隐患及应急事件管理信息平台区级政府社会公共安全隐患预警及应急指挥系统平台建成后必须实现全区范围内对于各种安全隐患防范及监督排查处置，并对各类紧急事件、意外事故、突发公共安全事件等的统一指挥、联合行动、快速反应。所以其总体结构设计是必须与系统使用和管理的组织结构相适应的。因此该系统涉及的各个应用平台和外围系统，都不应该是独立的，具体到软、硬件设备应从“统一”出发考虑设置，信息与通信都做到无缝互联、智能互通，使得整个立体化应急的各类资源得到合理的应用，同时系统也必须具有较好的灵活性，以方便今后随着经济发展和城市建设的需要，能够平滑过渡、灵活扩展。系统中充分利用交换技术、通信技术、网络技术、控制技术及数据库等现代化技术手段，为城市构建了一套完整的突发公共安全事件的应急指挥平台，丰富的预案系统给决策提供了有力的保证，同时与各个子系统提供了可靠的互联互通,及时的资源共享和信息交换。如上分析，在整个公共安全应急指挥系统中，存在三种信息流：由下至上流动的协作－反馈信息流：保证事态信息、下级部门的专业意见真实、快速地反映到上级决策机构。在事件处理过程中，大量的事件信息经过各级指挥中心的专业分析和过滤，可以将最直接和最有效的信息呈现在决策机构，方便应急办公室作出准确、快速的决策；由上至下流动的决策－指挥信息流：保证上级决策机构的指挥命令下达和畅通流转。在事件处理过程中，上级命令经由各级指挥中心逐步分解为各项具体的指令，加强了命令的可操作性，切实做到了“行动有力、保障有效”的要求。各部门之间横向流动的资源协调－整合共享信息流：保证了应急各部门之间信息和交互渠道的畅通，防止资源的冲突。60 第五章区级政府应急系统总体设计方案5.4.2区级政府应急系统组成与框架结构本系统按照城市应急指挥中心的功能分类，参考我国政府应急系统的构成模式，分为以下九个子系统：（1）信息采集传报系统；（2）隐患分析及风险评估系统；（3）预测预警及综合研判系统；（4）数字化预案系统；（5）协同指挥调度系统；（6）应急资源保障系统；（7）综合业务管理及信息发布系统；（8）模拟演练系统；（9）应急过程评价及评估系统。根据上面系统划分，系统框图如下：60 第五章区级政府应急系统总体设计方案图5.7区级政府应急平台系统框图每一子系统功能模块下包含了若干应用系统，这些系统的综合集成模型如下图所示：60 第五章区级政府应急系统总体设计方案图5.8系统综合集成模型应急事件处置详细流程图如下：60 第五章区级政府应急系统总体设计方案图5.9应急事件处置详细流程图从当前情况来看，公共安全应急指挥系统所涉及的各个网络、各个系统还不能实现无缝互联互通，建设过程中需要充分利用和整合现有资源、环境和设备的前提下，保证未来各个网络、各个系统进一步融合并实现一体化应用结构。公共安全应急指挥系统的集成不是简单的系统叠加，也不是纯粹的系统接口集成，而是一个涉及从网络结构融合、数据资源整合、核心通信与信息系统底层聚合到终端设备应用和操作界面嵌合的复杂系统工程。如何在技术层面保证系统的良好运行需要计算机技术工作者进一步去思考和解决。[60—75]5.5本章小结本章结合区级政府应急平台的工作职责，提出了基于隐患监管的区级政府应急平台总体方案设计。（1）在充分借鉴和考虑我国现有技术规范的前提下，从合理实现平台功能的角度出发，设计了实现隐患监管的四个子系统：日常隐患排查管理平台、日常隐患处置管理平台、责任监督管理平台和隐患及应急事件管理信息平台。（2）通过隐患监管系统，详细设计了隐患信息的上报和处理流程，技术上实现了对隐患信息的流向和责任监督的监察功能，确保责任清晰明化，为应急与隐患处置的及时提供了制度保障。（3）根据平台的建设内容，提出了平台的总体架构，建立了系统的综合集成模型。60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析第六章区级政府应急系统各模块功能分析本章就基于隐患监管的区级政府应急系统的核心模块和辅助模块进行功能分析，通过各个模块的功能进行定位，具体描述各个子系统在应急响应过程中承担的责任和工作，使其能够协同实现区级政府应急系统的响应流程。6.1核心模块功能分析6.1.1隐患信息采集传报系统该系统主要业务功能应包括两方面内容：日常工作状态和应急工作状态。日常工作状态：信息采集传报系统负责汇集由群众、社会媒体、街道办等社会公众群体或单位发现的公共安全隐患信息及政府各专业职能单位（如：消防防火、治安防控、卫生监督等）报送的隐患信息排查情况。应急工作状态：信息采集传报系统负责接入各专业指挥中心或职能单位报送的I、II级突发公共安全事件信息及现场信息接入。为了实现日常工作状态和应急工作状态的全过程监察和管理，需要信息平台的系统构成如下图所示，该平台对区级政府应急系统的信息采集传报子系统的主要作用包括：（1）实现信息的采集传报功能；（2）提供详实的隐患信息，为重点监测监控提供数据支持；（3）实现对信息采集和隐患处置过程中的责任监督；图6.1信息平台系统构成示意图60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析6.1.2隐患分析及风险评估系统该系统主要对信息采集系统汇总的各类安全隐患信息进行可能导致的灾害级别分析及风险评估，为信息的传报流转提供科学依据。该系统需集成国内外众多权威的事故后果数学模型，能够对重点场所、事故易发场所发生的事故进行数值模拟。根据不同的安全隐患输入相应的数据参数，并通过系统自动调用气象数据、危化品物化特性数据、地理信息等模拟参数进行分析计算，实现对安全隐患的分级处理，并把模拟结果在GIS地图上显示。系统应提供标准接口，可与重大危险源监管系统、数字化预案管理系统、应急协同指挥系统等进行集成。6.1.3预测预警及综合研判系统系统应急指挥系统建立后，将形成一个数字化的城市灾害、事故、事件监控、管理及预警的平台。应急指挥系统不仅仅是在发生灾害、事故、事件后进行合理化、准确、科学指挥调度的平台，而且更应该是一套能够科学有效的避免、预防事故、事件发生，尽量降低人民损失的预测预警平台。使用预测预警模型，预测可能发生的突发公共事件，对事态发展和后果进行分析模拟，对事件影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判，并根据预案规定进行预警分级，供指挥决策参考。根据对各类隐患信息进行预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。在建立和完善了整个辖区的监控及相关资源库之后，应急指挥系统建立预警机制，设置不同的预警级别，并用不同的颜色来警示。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析图6.2预警分级数字化地图显示示意图预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。另外对自然灾害、化学危险品、社会公共安全事件的监控预警可以在电子地图（GIS）上按照年度、月份、时间段规定的指标数值，自动进行预警提示，并将预警结果按行政域在电子地图（需配置行政电子地理信息系统）上以红、黄、绿等颜色标识。重要事件、敏感时期、重大活动等重要时期，可手动提高预警等级。如：对欠薪投诉进行预警：根据投诉量多少设置预警级别（如一级100个投诉用红色警示，二级50个投诉用黄色警示，三级10个用绿色警示），当对某企业欠薪投诉电话达到相应级别后自动用红、黄、绿颜色进行警示，指挥中心可以及时对相关企业进行监督、协调处理，避免发生重大突发群众事件。这样就使应急指挥中心以防为主，治防结合的综合应急指挥平台。6.1.4数字化预案系统数字化应急预案是在处警和调用相关应急资源的一种辅助决策手段，是针对可能的突发事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急救援行动，尽可能地降低事故导致的人员伤亡、财产损失和环境破坏，在事故后果和应急能力分析的基础上，预先制定的有关计划或方案。60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析由文字信息和图形信息两部分组成。文字信息描述预案的基本情况，包括预案的内容、处置方案、警力构成、装备、警力布置、联系方式等；图形信息用于描述保护对象的建筑平面图、警力布置图等，预案制作系统，就是在一定范围的地形图内，由用户添加各种表示警力的符号，形成警力布置图。图6.3数字化预案部署图应急指挥中心的建设过程中，只需汇总辖区各专业指挥中心及职能单位已制定的应急预案，按系统标准进行数字化。应急指挥中心在发生的突发公共安全事件时，启动相应预案依据事件的类型、级别和事件发生地点，依照相应的预案所设定行动方案调配相应的应急资源，通过预案可以减少人工决策时可能产生的人为错误，提高处警的正确性和效率，同时也增加了资源使用的合理性。预案又可以根据用途的不同，分为实战预案和演练预案。实战预案一般通过预案模型库建立，并通过预案模型库融合于接处警调度系统中，在接处警业务进行时直接提供业务支持；演练预案一般用来直接显示预案的内容或推算结果，单独在预案系统中显示。应急指挥的预案系统主要关注于实战预案，其主要架构如下图所示：60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析图6.4预案和知识库系统逻辑结构图数字化预案系统的主要模块划分如下：图6.5预案和知识库系统模块结构图1、固定预案应用模块：根据事件基本信息（事件类型、事发地点等）快速搜索到对应的处置预案（包括文本形式的法律法规或图形形式的重点单位建筑结构图等），并将该预案的内容显示在用户界面上。2、60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析资源调度预案应用模块：根据事件基本信息、当前应急资源状态，匹配适用的资源调度预案模型，并动态替换预案参数，得到根据事件基本信息生成的实际预案，并传送至计算机辅助调度子系统中，提供便捷的事件处置建议。1、图形预案应用模块：根据事件基本信息、当前应急资源状态，匹配适用的资源调度图形预案模型，并动态替换预案参数，得到根据事件基本信息生成的实际预案，并传送至计算机辅助调度子系统中，提供便捷的事件处置建议。根据公共安全突发事件应急预案的实际情况，将主要的预案在系统中的应用设计如下（由于具体情况的不同，实际实现时可以根据预案的内容进行一定的调整）：（1）以下预案建议采用固定文本预案形式实现：表6.1应急预案列表1序号预案名称1特大建筑质量安全应急预案2冰雪天气应急预案3严重食物中毒事件应急处理预案4特种传染病应急处理预案5急性重大职业病危害事故处理预案6城市供水突发公共安全事件应急预案7城市排水突发公共安全事件应急预案8供热事故应急预案9防恐反恐应急预案10抗旱救灾应急预案11旅游安全事故应急处理预案12船舶载运危险货物事故应急处理预案13海洋与重特大事故抢险救援应急预案14海上搜救中心防、抗热带气旋及其它灾害性天气预案15处置群体性事件工作预案16重大动物疫病防制应急预案17地震应急预案18浓雾天气应急预案19影响校园安全稳定事件应急预案60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析20突发公共安全事件物资保障应急预案21粮食保障应急处理预案22区、市突发公共安全事件应急预案23涉外突发公共安全事件应急预案24民政救助应急预案25食品安全应急预案26食盐供应应急预案27物价管理应急预案28民族事务突发公共安全事件应急预案（2）以下预案建议采用资源调度预案（预案模型）形式应用：表6.2应急预案列表2序号预案名称1冰雪天气应急预案2特种传染病应急处理预案3抗旱救灾应急预案4海洋与重特大事故抢险救援应急预案5海上搜救中心防、抗热带气旋及其它灾害性天气与预案6重大动物疫病防制应急预案7地震应急预案8浓雾天气应急预案9处置楼房倒塌事故预案10处置重大特大燃气泄漏事故预案11处置重特大投毒案件预案12处置重特大火灾事故预案13处置大型活动突发重特大意外事件预案14处置重特大爆炸事故预案15处置重特大道路交通事故预案16洪水灾害应急预案17防台风暴潮工作预案60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析18处置重大特大环境污染事故预案19危险化学品重特大安全事故应急处理预案20重特大森林火灾事故应急救援预案21海上船舶油污染事故应急预案（3）以下预案建议采用图形预案形式应用：表6.3应急预案列表3序号预案名称1处置楼房倒塌事故预案2处置重大特大燃气泄漏事故预案3处置重特大投毒案件预案4处置重特大火灾事故预案5处置大型活动突发重特大意外事件预案6处置重特大爆炸事故预案7处置重特大道路交通事故预案8海上搜救中心防、抗热带气旋及其它灾害性天气与预案9地震应急预案10洪水灾害应急预案11防台风暴潮工作预案12处置重大特大环境污染事故预案13危险化学品重特大安全事故应急处理预案14锅炉压力容器压力管道特种设备重特大安全事故应急预案15重特大森林火灾事故应急救援预案16海上船舶油污染事故应急预案17人防工程事故灾难处置预案18供电事故应急处置预案19港口突发公共安全事件应急预案20铁路突发公共安全事件应急预案注：文本和图形预案重叠的部分代表两者都有60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析6.2辅助模块功能分析6.2.1协同指挥调度系统按照《突发公共事件总体应急预案》的相关规定，在必要情况下，应急指挥中心对于重特大事件处理，启动专家支持机制，辅助参与会商的决策领导进行科学的综合形势判断、行动方案评估、影响程度分析等专业领域知识支持，并基于现场及周边影响因素的各类信息，提出相应的方案调整参考建议等。领导会商的决策指令通过指挥长下达给各相关单位具体执行。应急指挥系统是警情处理、指挥、调度的手段和保障，主要任务是为应急指挥人员提供案件处置方案、警情处理、快速指挥调度；它处理过程中（尤其对重特事件的处理）要通过许多用户的协作才能完成的。我们分析了应急指挥系统是一类典型的协同技术应用系统，同时它也是由一系列的协作任务来共同完成的，如警情信息登录（接警）、通信指挥调度（处警）、案件管理等。1、应急指挥系统协作支持结构模型根据指挥协同工作的层次特点，我们提出并设计了一种层次的基于协作任务的指挥系统协作支持结构模型，如下图所示，该结构模型能够支持协作环境中的多个协作任务，提供不同层次的协作支持，来完成对整个应急任务的协作支持。该模型是具有开放结构的支持平台，它能够容纳不同类型协作任务的共存，并且同时允许用户在不同的协作任务之间进行切换和交换信息。60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析图6.7协同技术模型结构示意图2、指挥中心系统的协作支持方案在基于协同技术的指挥中心中，各用户为了共同完成各种警情的处理和指挥调度而加入协同工作环境，这是系统的总体目标和总任务。每次报警电话(或其他方式)产生一个新的警情，该警情的处理就成为协同环境中的一个子任务；同时每个警情的处理任务又可划分为接警登记、辅助决策、指挥调度等子任务；更进一步划分，又可将接警登记、辅助决策、指挥调度等子任务划分为对每个具体项目进行操作的更细的子任务。这样系统的协同任务形成了一个树形的层次结构，任务划分的越细，协作的粒度就越小，处于叶节点的子任务则是协同工作的最小协作单元。针对系统的协同任务的层次结构，指挥中心系统应该提供相应的协作支持平台。相应的协作支持平台由下图所示的层次形式组成：60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析图6.8指挥中心协作支持的层次形式3、外部协同服务外部协同服务负责协调应急指挥中心与其他专业指挥中心（公安三台合一、120急救等）的信息交换，它能负责应急指挥中心与其他专业指挥中心之间共享对象的管理，应急事件转移、事件通传、应急事件接管等协同操作，该信息的变化也同时让各相关工作台感知，实现真正的协同工作。图6.9协同服务系统模块结构图60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析在事件处理完毕后，决策领导和相关专家进行处理评估，总结得失，对相关流程进行优化/改善并将其充实/完善到相关的预/报警、预案和知识库、决策分析和支持、协调、现场指挥等业务机制中。以进一步提高未来对于此类突发公共安全事件处理的方式、方法和流程的效力。专家决策无固定地点，可在应急指挥中心进行，可在应急办公室进行，也可通过远程会议方式进行。在发生重大突发事件时，比如洪灾、油库重大火灾或重大污染等突发事件发生时，市领导及各相关部门领导有可能直接到现场协调指挥各相关部门协同处置出现的重大突发事件，在这种情况下，为了保证领导和相关专家的决策意图下达到各相关部门，除了现场指挥部的有、无线通信系统外，最直接的就是使用移动指挥车或船到现场。移动指挥车或船的配置能够和指挥中心进行音视频和数据的交流。6.2.2应急资源保障系统要使我们能够根据发生的各种自然灾害、突发事件等及时地、准确地利用应急指挥系统进行有效的指挥调度，系统必须设置应急资源保障系统并建立强大、完善的资源数据库，包括：相关人力资源、相关财政资源、相关物品资源等。资源数据库建立及足够完善后，应急指挥系统即可根据发生事件、事故的等级、程度等相关条件并充分利用库中的资源计算出最佳的处置、处理方案（预案），为应急指挥调度提供科学依据和参考。避免了摸摸脑门拿主意，拍拍脑袋瞎指挥的事情发生。系统组成示意如下：图6.10应急资源保障系统组成60 第六章区级政府应急系统各模块功能分析6.2.3综合业务管理信息发布系统应急指挥中心是各类事件、事故综合协调指挥调度中心同时也应成为与群众信息交互对外信息发布的信息中心。所以在应急系统设计中需将群众举报系统和信息发布系统纳入规划中。图6.11综合业务管理系统运作流程应急指挥中心具备对自然灾害、突发公共应急事件处理有关情况的指挥调度，组织、调度、指挥相关单位合成作战，指挥协调相关联动单位处理突发事件的功能。它具有较强的集成性和较好的规范性和指导性，为下级单位提供通用性的基础信息平台。体现在如下三部分：（1）行政值班：对所辖区域提供统一、规范的信息处理和传输平台，能够对有关信息进行归纳、分析，对重要事情进行督办，对突发事件启动处置预案。（2）信息查询：统一界面的信息综合查询系统。由于历史原因，各相关单位计算机应用形成了分布式、多平台、大数据量的特点，为适应全辖区范围内集中指挥、调度需要，应急指挥中心必须能通过简洁、统一的查询界面，迅速调集所需信息，同时有较为灵活的控制功能，并及时的对外发布。（360 第六章区级政府应急系统各模块功能分析）重大突发公共应急事件的宏观调度指挥、决策：当遇到大案、紧急事件等需要区或市领导直接进入指挥时，应急系统可在事件背景、环境、处置方法和通信调度上提供相应的支持，能够与各指挥中心进行信息交换，形成有效的指挥网络。6.2.4模拟演练系统模拟演练系统涵盖应急培训和应急演练。应急培训提供基础知识、专项知识技能的多媒体培训功能；应急演练通过仿真技术真实再现事故过程，如火灾爆炸的发生发展过程，应急人员通过网络互动共同参与救援行动，实现应急预案不同复杂程度和不同规模的模拟演练。6.2.5应急过程评估及评价系统建立应急过程评估及应急能力评价系统，对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。（1）系统自动记录事件的应对过程。（2）按照应急预案等相关规定确定的评价指标，对应急过程中各种措施的及时性、有效性等进行综合评估。（3）对应急能力进行评价，生成总结报告及案例分析。同时可根据该评估系统在突发公共事件应急处置工作中实行责任追究制，对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，可责任到人，依法对有关责任人给予处罚。[60-75]6.3本章小结本章对区级政府应急系统的子系统功能进行了定位和描述，详细说明了各个子系统在区级政府应急系统中的地位和重要性。为更好地指导区级政府应急系统的建设提供了有力支持。60 第七章结论与下一步工作展望第七章结论与下一步工作展望7.1结论和创新点（1）本文分析了我国应急平台体系建设的现状，指出我国政府应急平台系统存在的不足，从系统工程的角度分析了理论模型在实际应用中的局限性。（2）分析了区级政府应急系统在国家应急体系中的定位和主要职责，首次提出了基于隐患监管的区级政府应急系统的概念，丰富了我国应急平台建设的理论体系。以系统的边界条件为切入点，结合安全工程理论知识，提出区级政府应急系统应该将建设重心放在安全隐患的排查、管理和处置上。（3）针对信息采集传报这一区级政府应急系统的核心职能，应规范采集机制和制度，将采集工作标准化、制度化、日常化，通过引入网格化管理和责任监督机制确保信息实时、有效、及时获取。（4）开展了安全隐患监管系统模型与管理机制研究，实现了对突发事件的早期排查处置和预防管理功能，提出建立日常隐患排查管理平台、日常隐患处置管理平台和隐患及应急事件管理信息平台体系，在此基础上设计了安全隐患监管系统方案。（5）通过技术手段解决安全应急管理体制问题。建立了责任监督管理平台，详细设计了隐患信息的上报和处理流程，从技术层面和管理层面实现了对隐患信息的流向和责任监督的监察功能，确保责任清晰明确化，为应急与隐患处置的及时提供了科学保障。（6）在以上基础上，集成现有技术手段和研究成果，提出了区级政府应急系统的总体方案设计，对区级政府应急系统的各子系统进行功能分析，为指导建设区级应急系统提供支持。7.2下一步工作展望本文对区级政府应急系统的研究主要集中在总体方案设计阶段，60 第七章结论与下一步工作展望大部分工作是基于定性分析和概念的提出，在许多具体的模型设计方案没有进行定量的分析，下一步将具体开展区级政府应急系统各子系统的具体建设研究，逐一研究各子系统建设过程中应用的科学技术和工程难题，为落实区级政府应急系统提供技术保障。7．3工程应用情况本文研究得到了深圳市南山区科技局的项目资助，本文中提出的区级政府应急平台总体设计方案已被南山区采纳，深圳市天维尔通讯技术有限公司正按照这个方案准备建设南山区应急指挥系统。60 参考文献参考文献[1]周晓莉.城市突发公共事件应急管理相关规范和标准体系框架研究——以上海市为例[D].同济大学，2006[2]范维澄,袁宏永.我国应急平台建设现状与分析.信息化建设，2006/9[3]沈蔚，陈云浩，胡德勇，苏伟.城市应急联动系统的研究与实现.计算机工程,2006/20[4]马龙,蒋孝军.建设应急指挥信息系统所需考虑的几个问题.信息技术与信息化.2007/6[5]马龙.应急指挥系统建设的误区与不足.2007/6[6]薛新.城市应急联动系统的工作流程问题研究.[D]上海交通大学，2006[7]霍彦.大城市应急指挥系统研究[D].天津大学，2003[8]唐珺珺.城市应急管理系统框架模型的研究.[D]同济大学，2006[9]赵晓伟.城市应急指挥系统研究.[D]北京交通大学，2006[10]范维澄.国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议.中国科学基金，2007/2[11]夏宝成.西方公共安全管理，化学工业出版社，2006，39—64[12]张维平.美国、加拿大、意大利应急管理现状和对中国的启示，第十一届安博会，143—149[13]中国安全生产科学研究院赴美考察团.美国的应急管理体系.劳动保护，2006/5[14]王宏伟.美国应急管理的发展历程,国际资料信息,2007/1[15]陈宗贵.英国的安全管理制度.建筑，2002/11[16]对俄罗斯和德国安全生产应急救援体系考察，现代职业安全.2008/4[17]傅世春.日本应急管理体制的特点,党政论坛,2009/4[18]夏宝成.西方公共安全管理，化学工业出版社，2006，64—74[19]夏宝成.西方公共安全管理，化学工业出版社，2006，74—80[20]胡跃军等.筑牢和谐社会基石—龙岗区横岗街道“大综管”工作概述.维普资讯.[21]努力实现综合管理、综合服务—深圳市龙岗区改革创新，继续深化“大综管”新格局，加强城市和社会管理.维普资讯[22]规范运作强化保障提高效能不断深化大综管新格局建设——深圳市龙岗区坑梓街道大综管工作纪实.维普资讯[23]王健,徐光,江红波.龙岗区全力做好流动人口和出租屋综合管理工作.开放导报,2008/2[24]于强，金志宏.区县级政府应急指挥联动系统的分析设计.仪器仪表用户，2007/2，118—119.60 参考文献[25]王文俊.中小城市应急指挥系统和社会综合服务系统规划初探.信息化建设,2006/5，24—27.[26]田依林.城市公共安全应急管理信息系统建设模型.武汉理工大学学报，2007/3,68—71.[27]颜峻，袁宏永.社会安全事件空间分布研究.中国安全科学学报.2008/7[28]张兴凯，李彪.城市应急信息系统建设与开发.劳动保护，2004/4[29]刘洪辉，黎利红，罗胜荣.城市应急管理信息系统建设初探.电脑知识与技术,2006/4[30]《国家突发公共事件总体应急预案》[31]顾林生,陈小丽.国家应急体系构建及发展,中国应急救援.2006/1[32]钟书华.国家应急科技支撑体系框架构想,中国科技论坛,2004/5[33]林香民,柴业林,胡金花.城市多灾种综合预警及应急模式的研究.福建师范大学学报(自然科学版),2005/3[34]王强.公共安全应急联动态势图的研究.[D]中国人民解放军信息工程大学,2006[35]范维澄,刘奕,翁文国.公共安全科技的“三角形”框架与“4+1”方法学.科技导报,2009/6[36]汪元辉.《安全系统工程》,1999,天津大学出版社[37]毕军平,夏斌,郑奔等.DESIGNOFEARLY-WARNINGANDRESPONSESYSTEMFORPUBLICHEALTHSECURITYOFMEDIUMORSMALLCITY.计算机应用与软件.2008/2[38]胡树华,秦嘉黎,胡娇.基于模糊层次分析法的城市安全预警管理系统构建,科技创业月刊,2008/11[39]苏东亮.对重大危险源安全预警系统的探讨,工业安全与环保,2005/11 [40]夏宝成.西方公共安全管理，化学工业出版社，2006，112—140[41]叶军.让安全隐患无处遁形福州市深层推进隐患治理工作.安全与健康，2009/1[42]刘艳萍;曲福年;任佃忠;陈玖芳;田敏.安全生产隐患排查治理工作研究,中国安全生产科学技术.2009/2[43]张海涛.建立隐患排查治理体系与构建安全长效机制.中国新技术新产品,2009/13[44]于铁.完善机制,着力将火灾隐患排查工作推向深入,黑龙江科技信息,2008/8[45]太原钢铁（集团）有限公司.以闭环管理促隐患排查.劳动保护,2008/6[46]张献增.明确隐患排查工作的重点.劳动保护,2008/6[47]镇海炼化安环处.细化隐患排查,劳动保护,2008/7[48]郭海.建隐患排查治理长效机制.劳动保护,2008/9[49]黄南方.深入持久开展隐患排查治理实现转“危”为“安”.劳动保护,2008/560 参考文献[50]郭春平.事故隐患排查六步循环法分析.中国煤炭工业,2008/10[51]董大昊.构建以业主为核心的安全管理责任体系,建筑.2009/2[52]张慧.和谐社会视野下的责任政府建设探析.理论学刊,2009/1[53]王虹玉.安全责任事故管理中行政问责的现状及其分析.华北科技学院学报,2009/1[54]燕路.论消防责任事故罪客观要件设立存在的缺陷.邵阳学院学报(社会科学版),2009/2[55]陈章堂;杨源龙;李学兰;樊彦国.开展差异化安全监督杜绝人员责任事故,电力安全技术,2009/5[56]晨鸣.重特大安全生产责任事故渎职犯罪88％集中在基层,安全与健康,2007/21[57]王大军;王传华;周兴良.坚持不懈打基础依靠制度保安全,汽车运用,2005/7[58]周波.安全生产工作重在落实,安全生产与监督,2003/3[59]陈者新.抓好教育健全制度明确职责,现代交通管理,2001/12[60]《国家突发公共事件总体应急预案》[61]《城市应急指挥系统情况说明》[62]《城市应急指挥系统调研报告》[63]《市人民政府突发公共事件总体应急预案》[64]《市应急指挥系统平台建设指导意见》[65]《建筑与建筑群综合布线系统工程验收规范》[66]《计算站场地技术条件》[67]《程控数字用户自动电话交换机通用技术条件》[68]《城市地理信息系统设计规范》[69]《数字程控调度机技术要求和测试方法》[70]《电子计算机机房施工及验收规范》[71]《城市警用地理信息系统标准体系》[72]《无屏蔽双绞线系统现场测试传输性能规范(EIA/TAITSB67)》[73]《IEEE802.3以太网标准》[74]《EIA/TIA568A、569、606、607及570A标准》[75]《以太网、快速以太网、千兆以太网及相关互联网协议》60 参考文献致谢2008年2月27日，深圳市南山区发生了特大火灾事故，造成了15人死亡当时我正在科大上《系统安全工程》理论课。得知此消息后，我毅然“逃课”飞回了深圳。综合各方面的资料，我连夜从公共安全科技的角度连夜向南山区科技局朱建平局长提交了一份所谓的“专家建言”，并有幸以“专家”身份参与了后期的一些反思工作，得以认识了一批致力于公共安全应急系统建设的公司和有丰富工程经验的专家，尤其是后来成为挚友的王国栋先生。在朱建平局长、刘石明助理调研员的支持和鼓励下，我开始思考如何建立区级政府应急系统？带着“如何建立区级政府应急系统”的问题，我返回科大继续我的理论学习，并开始收集有关资料，在这个过程中得到了老同学翁涛博士、房玉东博士、纪杰博士的大力支持！《系统安全工程》教材中的海因里希法则（300：29：1）提醒了我，区一级政府应急系统的建设应该以隐患监管为主，它的作用目标应该是“300”（隐患）和“29”（轻微事故），而不是“1”（重大事故）！在校期间，就这一思路与我的导师朱霁平副教授进行了多次交流，并有幸得到了廖光煊教授、霍然教授、杨立中教授、秦俊教授、宋卫国副教授的指导。在这里向他们表示衷心的感谢，尤其是朱霁平副教授！这一思路也得到了天维尔公司高文军总理、王国栋副总经理的支持，并且开始了我们之间的合作。如今，我们关于应急平台的建设思路已经得到了深圳市科技局的认可，深圳市科技局立项资助我们300万建立了城市公共安全应急平台关键技术工程研究中心，首期100万已经到位，而南山区也已经资助了中心20万。小师弟王德勇博士思路活跃，在资料的收集与整理方面亦给我了很大的帮助，在这里要特别感谢他，相信他将来亦会在我们的工程研究中心发挥重大作用！我要感谢我的校外导师沈宁耀教授，像一位慈祥的父亲，给予我太多的帮助，工作上给予我宝贵的经验和认真的指导，生活上给予我无微不至的关怀，传授我至善至美的人生哲学！在这里也要感谢我的同事刘战国，他从社会学的角度给予了很多的启发。谢谢爸爸妈妈岳父岳母一直以来的鼓励，谢谢弟弟德方、妹妹慧云对家庭及父母的照顾，使我可以勇往直前而无后顾之忧！亲爱的家人，你们是我学习和工作的动力之源！最后，将本文送给我亲爱的妻子张艳峰和我可爱的儿子曾维棋！60'