浅议我国行政听证制度及其完善毕业论文.doc 10页

'浅议我国行政听证制度及其完善毕业论文世界上第一部行政程序法典是西班牙在1889年制定的。[1]在中国,行政听证制度作为舶来品,发展时间较短，并且在法律文化传统上也缺乏可繁衍的资本，听证制度在我国发展的道路十分艰辛。我国的《行政处罚法》第一次明确地规定了行政听证制度。此后，在价格决策、行政许可、行政强制等方面听证制度都有所涉及，其所发挥的作用也日益明显。但是与发达国家相较之下，我国在制度的设置和规则的细化以及具体操作等方面都存有许多不足和缺陷。故此，我们必须结合中国国情,找出行政听证制度出现的缺点，并且同西方国家该项制度对比，针对对我国的行政听证制度的缺陷提出有效地措施，使行政听证制度发挥更好地作用,更好的保障公民合法权益。一、我国行政听证制度的历史渊源及其价值听证制度是由自然公正原则发展而来。最先适用于司法审判领域之中，其目的在于保障司法公正,之后被扩大发展运用于行政和立法领域之中，以促进行政民主提升和立法的进步。在我国，有关此制度主要有三种不同的观点。一种观点认为，行政听证就是行政机关在广泛听取利害关系人意见之后,制定相应的法规、规章或做出具体决定；[2]另一种观点认为，行政听证有利于合理实施行政决定，听证会公开举行并有利害关系人参加,可充分听取各方意见，从而保证行政决定合法合理；[3]第三种观点则认为，行政听证是行政机关在做出行政决定前，应当告知行政相对人所做决定的理由和听证的权利，行政相对人通过程序陈述意见的一种法律制度。[4]根据分析以上的几种观点，我们可以对行政听证制度做出如下界定：行政听证制度是指行政机关做出不利于行政相对人权益的决定前，就相关问题利害关系人有权要求行政机关听取意见的法律制度。[5]（一）行政听证的历史渊源10 听证制度并非中国本土产生,而是引进西方国家的一项先进制度，主要是因为西方国家在民主法治方面有成熟的思想作为基础。其次也具有完备和科学的制度条件，因此而得以发展。早先它被用于司法审判领域之中，而后才被适用于行政和立法程序之中。英国1215年的《自由大宪章》第39条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐国外，或加以任何危害”。[6]这条规定为制定行政听证制度提供了法律依据。我国的行政听证制度，是有利于我国民主进程发展的一项行政制度。之所以在后期才引进该项制度主要是在我国古代和近现代之期在民主和法制上都没有成熟的思想基础，而且制度也不完备、科学。但随着社会民主化进程的不断推进，政府要想成为服务性政府，必然会保障公民权益。（二）行政听证制度在我国运用的价值和作用1、行政听证制度在我国运用的价值法律真正的价值是法律作为客体提供主体人需求的情况，从而产生的人对法律作用、性状以及属性所做出的评价。行政听证制度对于控制行政权力不合理运用以及在保护当事人利益上起到了应有的作用。而行政听证制度首要的也是最重要的价值便是对权利的保障。行政听证制度是在“法治”国家给行政相对人在参与行政过程中可以听到自己声音的一个机会。而这种声音一定程度上还可以影响行政裁决。在“人治”社会中，只关心政治上层的命令，漠视人民的呼声。行政听证制度则是“法治”社会之中可充分保障人民的合法权益，提高行政效率的一项制度。其次，政府在依法行政和政务公开等方面也有一个可以透明施展的平台。在此平台之上政府可以让公众了解政府的政策、政绩，而民众也可以在行政过程中提出自己的见解，这也为节省行政资源和维护政府良好形象提供了一个契机。2、行政听证制度的作用10 行政听证制度的作用有两点：首先，行政听证制度可以通过政府对政务的透明化，监督行政机关依照法律行使权力。行政听证制度为政府进行依法行政以及政务透明方面提供了很好的机会,公众通过行政听证制度不仅可以获悉政府政策的具体动向，同时也给政府提供了一个树立良好形象的契机；其次，行政听证制度可以有效保障行政相对人的权利运用。在行政法律关系当中,行政机关的权益可以受国家保护,而行当事人的利益却无法保障，行政听证制度恰好填补了这一制度的空缺。在程序法律关系上真正实现双方在地位上的平等，在法律程序上给相对人一个机会。行政机关在听取利害关系人的建议可以更加合理、有效的制定相应的行政决策，避免不必要的结果发生。由此，我们可以看到此项制度的价值和作用是十分重大的。虽然，我国现有法律规定无法使我国行政听证制度的价值和作用充分体现，但是这主要原因也在于我国的理论基础和实践条件的不足。所以，要使我国真正的完善行政听证制度，达到其预期的价值和作用，就必然需要对我国目前在行政听证制度进行深入的讨论。二、我国行政听证制度存在的问题我国行政听证制度是引进国外制度，并且经过改造后作为行政程序性制度被应用于行政法之中。但是，在中国该项制度并没有发挥其应有的效果。当前，法律对行政听证制度有所涉及的也只有四部。虽然行政听证制度在我国有法可依，也在行政机关的实践过程中也取得了一些成果，但同西方国家就该项制度的实行程度相比，我国的行政听证制度在许多方面还存有部分缺陷，使具体操作中的行政听证制度过于形式化，无法体现其本应有的价值。（一）行政听证制度在设立方面的缺陷1、我国行政听证制度适用范围狭窄我国实行《行政处罚法》之后，此项制度在具体操作过程中发现其在适用范围上出现一些缺陷。下面以《行政处罚法》为例，分析在适用范围上出现的问题。我国在《行政处罚法》中允许听证的范围也仅限于五个方面，对于其他方面法律并没有给与明确的规定，可见这样的听证范围太窄。更需要关注的是，在《行政处罚法》中没有将最严重影响公民权益的人身罚排除在外。由此可见，在我国这项规定的适用范围还是偏窄，我们应当在法律上采取有力的补救措施。2、我国行政听证主持人选任不合理10 听证主持人的选任是听证程序顺利举行的关键，其地位十分重要。在这种责任要求之下的听证主持人要具备独立性和公平性的特点，所以要保证听证会的顺利举行的重要前提也是要建立健全听证主持人制度。然而，现今我国法律规定中并没有统一的听证主持人制度，从而导致我国听证主持人的地位模糊，使听证过程中主持人的独立性、公正性受到影响。并且我国目前法律规定，听证主持人的选任由行政机关决定，所以主持人难免会受到行政机关的影响，不利于主持过程的独立和公平。3、我国行政听证程序参加人范围狭窄“随着我国市场经济的发展，利益群体社会逐步形成，不同利益群体通过其代表参与听证提出自己的要求，维护群体利益，实现与政府的对话与沟通”。[7]所以，应当由利益相关的群体选举代表参加，反映他们的真实意愿。然而，依据我国现在的法律制度的规定来看，我国对于参加人范围规定比较笼统。对于利害关系人的保护仅限于直接利害关系人，忽视了对其他的利益受损人群权利的保护。这些情况都会对行政相对人的权利造成了极大的伤害。4、我国行政听证笔录效力不明确行政听证笔录是用于核实行政机关对当事人意见、结果和采纳证据的客观记录。他的法律效力关系到对行政机关的约束力，以及听证结果的最终公正性。行政听证笔录效力的不明确，容易造成行政机关权力过大，导致行政决策不公平。（二）我国行政听证制度在实践中的缺陷1、听证公开度和透明度不高对于如何公开听证信息方面，我国在立法上并未有明确规定，这主要是在立法层面上的缺陷。例如在价格听证方面，对于公布相关资料和信息方面，中央及地方都没有明确的规定，致使价格听证会举行之后“逢听必涨”的形势越来越严重，严重影响听证会的形象，这让公民对听证会的信任度急剧下降；其次在听证过程之中听证代表的产生方式、名单都未实现真正的公开，这也是目前听证代表在设立层面上的重要问题；最后，在听证会结束之后，听证的详细过程应当予以公告而不能仅用一句“只要意见合情合理合法，政府部门都会予以考虑，尽量采纳”作结，使公众无法获知详细过程，这必然会导致公众对听证制度的不信任。2、行政听证监督和救济方面缺乏法律依据“有权利必有救济”10 ，这是著名的一句法学谚语。意思是：通过建立健全监督救济体制，才能保护当事人的权力不受侵犯。但是，目前我国在听证程序上的监督救济体制还存在很多问题。在现有的程序法之中也仅在《行政许可法》中对行政机关应当举行听证而不举行听证的情形作出规定，这使得行政机关在举行其他听证方面缺乏严密性，致使举行听证目的实现不了。而且在我国，同一单位、同一机关的人听证，必然会有所偏袒，使得听证结果有失公允。在此情况之下，我国要想改善这些方面，必然需要建立健全监督和救济体制。（三）我国公民听证积极性不高我国在“重实体，轻程序。重管理，轻服务”的观念影响之下，公民对于程序法方面一直不太重视。甚至认为程序法过于严谨是多余的。公民的权利意识薄弱，认为自己应当无条件服从于行政机关的决定，不能与之相抗衡，并且认为即使是说出自己的意见政府也不会采纳，更怀疑对自己的生活会有所影响。所以大部分人选择了沉默，即便是被选任作为听证参加人也抱有“只要参加，至于结果由政府决定就好”的错误思想听证会本身是为了听取民意，而最终结果却流于形式，致使百姓对听证会怀疑，更谈不上热情的积极参加。三、与西方国家行政听证制度的比较分析中国的此项制度是引进西方国家。虽然我国在实践过程之中对该项制度有所完善，但毕竟发展时间较短，与西方国家发展成熟的该项制度相比，我国在此制度上还存有很多不足。和西方国家相比，不仅能为我国就此制度供良好的建议，而且更有利于解决我国目前在该项制度中存在的问题。（一）行政听证制度在设立层面上的对比1、中西方在行政适用范围上的比较马怀德教授在《行政法制度构建与判例研究》一书中将行政听证程序范围的标准进行划分，主要分为以下两个方面：大陆法系主要依行政行为性质和种类划分，而英美法系则主要依行政行为影响的利益或权力来划分。[8]在美国，这项制度不但用于立法而且用于政府决定之中。虽然在《联邦行政程序法》第544条规定了一些不能运用的方面，但后来，许多政界人士依然纷纷主张扩大美国的听证范围。德国的法律也有规定，当事人在行政行为公布前有权利举行听证，无需听证的则可不必听证。日本更是规定，听证程序对于没有利益的处罚，行政机关认为可以的都予以听证。但是在中国，行政听证适用的范围则主要散见于各类行政程序法之中，适用范围各有不同。与西方国家的行政听证适用范围相较之下，中国的适用范围则是太窄，甚至在《行政处罚法》中将人身罚排除。10 2、中西方在听证主持人制度上的比较在英国，主持人主要是将权力授予特定职权的人。德国是由行政机关的首长或指定人员担任并且实行职能分离，主持人仅被赋予听证权利而无决定权。而在中国，法律对主持人资格并无具体规定，这严重影响了听证制度的公正性和独立性。3、中西方在听证笔录效力上的对比德国在行政程序法中也有规定，听证记录为行政决策的依据，其他情形不以此为据。[9]但在中国，并未明确案卷排他原则，仅在《行政许可法中》规范了听证笔录的效力，使其具有一定约束力，而在其他的法律法规中未明确规定。（二）中西方行政听证制度在实践运行中的对比1、听证公开性的相关制度比较美国法律中对于行政听证公开有明确的规定，对于涉及国密、商密、私密之外的其他听证，听证会必须公开举行。此外，听证会举行前要通知有关部门以及向当事人送达通知书。并且也会通过各种方式方法让人们知悉听证会的举行，行政会结束之后，公民有权查询与听证会有关的记录。但在中国，立法上就未明确规定公开听证的具体事宜，使得行政听证过程的详细信息无法获知，最后只公布听证的最终结果。2、行政听证监督和救济间的比较在美国，相对人有权对行政法官的不合法裁决进行审查。对于申诉途径，是指当听证违反程序时当事人可到法院申诉。程序违法救济一般能补救则补救，依规章制度谨慎对待。而在中国，只在《行政许可法》第72条作出规定，这样使行政机关对于是否听证没有严格的规定，不健全的监督救济体质制使行政相对人的利益必然受到影响。（三）公民听证积极性对比谢尔·阿斯汀提出了“公民参与阶梯理论”。该理论根据公民参与程度不同进行划分，公民大部分或全部掌握城市管理的决策权，他们处于在梯子的最上层,具有实质性参与的权利。虽然该阶梯理论不能涵盖西方所有国家的公民参与发展途径，但对公民参与的形式和实质都有重要的指导作用。[10]美国在制定宪法时就提出“10 法律程序必须正当，要求行政机关作出不利于行政相对人决定时要听取当事人的意见”[11]。首先在法律上就给予公民应有的保护。虽然我国也在法律中规定赋予当事人一定的权力，但是毕竟我国法制道路建设时间并不长，我国公民还未达到西方公民法治理念的高度。四、完善我国行政听证制度的构想我国的听证制度借鉴于国外，在发展过程中有很多不足，对于此项制度,现在法律有所涉及也只有四部。为此，如何健全我国的行政听证制度，则成为该项制度进步的关键性，听证制度对公民自身合法权益的保障有着密切的联系。只有尽快完善该项制度，才能真正促进和谐社会的发展。（一）扩大行政听证制度的适用范围从中西方对行政听证制度的对比，我国的行政听证制度的运用范围太窄已成为影响该项制度发展的重要因素之一。因此，应当从以下两点出发来解决听证制度运用范围偏窄的问题：第一，完善我国现有法律的立法欠缺。第二，设立行政听证制度。我国目前在具体行政行为方面，行政听证的程序仅存于行政许可和行政处罚当中，其他的具体行政行为并未设立该项制度。而对于抽象行政行为，主要在于听证制度没有具体的法律规定。（二）健全听证主持人选任制度听证主持人的选任合理程度关系到整个听证会是否能顺利举行。现在我国所选择的主持人主要是由行政机关指定，如此之下主持人的独立性难免会被行政机关所影响，从而不利于听证会公平性和公正性。美国的行政法官制是最好的参照，但是我国法制体制还未达到这种高度。故此，我国应结合中国自身法制特点，建立一些听证机构。听证主持人的选拔过程中提高选拔条件，如选择专业水平较高和法律知识丰富的人士，在道德水平上也要严加把关，甚至可用考试的方式来选任听证主持人。[12]对于各种听证应当交予专业的听证机构来完成，依听证案例的性质和要求，为听证会选择合适的主持人。这样的队伍，不仅可以保证主持人的中立性和独立性，同时也使听证会更加公正。（三）扩大我国行政听证程序参加人范围10 目前我国有权参加行政听证会议的代表人范围仅限于听证组织人，主持人和直接利害关系人。对于其他关系人能否参加，法律没有说明。故此，为了保护其他关系人权利，应当在必要的时候通知这些人参加。与此同时，在听证代表的选任方面也应当专业化，依据不同的听证事项，扩大听证代表的构成。在具体的操作方面也应建立相应的机制，如建立数据库对普通代表和专家进行分类，依听证会形式的不同采取分类随机抽取，这样可以很大程度上提高听证会的公平度。听证过程中也可采取媒体或公证机构进行监督，对听证过程进行如实报道。[13]（四）明确听证笔录的法律效力对于强化听证笔录效力，主要应从以下两点做起：第一，完善立法。我国目前并未对听证笔录效力加以规范，仅在《行政许可法》中有所涉及，针对听证笔录在效力上的缺陷，应当对该项制度在法律上进行统一的规定；第二，在法律上确定听证笔录的法律地位，对外在因素不予考虑。（五）健全行政听证程序公开化、透明化机制行政听证制度是公民说明意见，与政府对话的一项制度。如何树立政府在公民心中的良好形象，关键在于政府信息的公开透明程度。因此行政听证程序的公开透明度的提升应当从以下三方面入手：首先，明确公布听证代表人选任标准，并公开最终参加人员信息和听证会所用材料的信息，法律规定不予公开的除外。使群众对听证前的信息有所了解。其次在听证过程之中，可采用现场直播或设立旁听席的方式来提高行政听证过程的公开透明度。[14]通过这些方式来保护公民权利，促进社会和谐。最后，听证结束之后，行政机关对于整个听证过程应当予以公开，并且接受公民的监督。（六）健全行政听证监督救济体制行政听证度是行政行为的一方面，可能存在被不合理运用的情形。所以，建立完备的监督救济体制是关键所在。现在要想健全这套机制不仅需要依靠舆论的外部监督同样需要机关内部监督。[15]如：立法监督、司法监督、社会监督等等，通过重点抓紧内部监督并辅之外部监督，从而明确监督体制。与监督体制并行的是救济体制的实行，行政听证救济体制的建立主要应从违反听证程序的救济和建立问责制度两方面实施。对于违反听证程序，我国可以引进国外的方法，当事人如果发现相对人违反行政程序可以向法院提起诉讼撤销听证做出的结果。（七）提高公民的法律意识10 建立公民与政府在听证过程中的良好互动，是听证制度可以真正适用于中国的关键。公民通过丰富法律知识，以保护自身的权利。行政听证制度本身就是为政府和公民创造平等对话的一项制度，公民应当以此为契机来保障自身权益。因此，国家应当在程序法的立法方面加以关注，执法上要注重公平公正，对程序法也应大力宣传。让公民在思想观念上重视程序法的，这样才能真正使我国的行政听证制度更加完备。结语行政听证制度是行政程序法中的关键制度，虽已有进步，但同西方成熟的行政听证制度相比，还是有很多的缺点和不足亟需完善。这些不足的原因不仅受到传统思想观念的影响，还有立法上的缺陷以及在具体实行过程中的不足。因此，我们应当清楚的认识到要完善我国的行政听证制度并非一蹴而就就可完成。对于我国制度中所存在的问题，具体问题具体解决，从而使我国的行政听证制度更加完备。10 参考文献[1]孔旭.我国行政听证制度的缺陷及完善[D].中南民族大学.2009[2]应松年.行政程序法立法法研究[M].中国法制出版社,2001.第84页[3]杨惠基.听证程序理论与实务[M].上海人民出版社,1997.第45页[4]章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社,2003.第101页[5]陈志扬.行政程序中听证制度之研究[M].三民书局,1994.第69页[6]孔旭.我国行政听证制度的缺陷及完善[D].中南民族大学.2009[7]罗风鸣.行政听证制度相关问题探讨[J].湖南涉外经济学院学报,2008(2)[8]马怀德.行政法制度构建与判例研究[M].中国政法大学出版社,2000.第73-79页；[9]马丽.行政案卷排他原则文献研究综述[J].法制与社,2012(7)[10]张栋皓.公民参与公共政策听证制度研究[D].天津商业大学,2012[11]廉清.公众参与行政立法研究[D].河南大学.2011[12]施雪梅.行政决策听证制度决策与优化[D].山西大学.2011[13]赵莹莹.公共决策体制视阈下听证制度的完善[D].黑龙江大学.2012[14]束媛媛.协商民主理论视角下我国听证制度绩效研究[D].南京大学.2012[15]曾文君.关于完善中国行政听证制度的思考[J].法学研究,2012(3)10'