城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例 53页

'．：１０２報俯ｉ巧’２０１３５２０２０３３：；＞学号ｗＢＢＢｙ．４為ＷＪ戸＞／ＩＡ聲Ｔ＇ＳＯＯＣＨＯＷＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ，，．進亂＇祝心離誦城疏；ｉ日房改造巾舰民互动研究—＾ｉ：！筑巾慌安新村为例加ｈｖｅｓｔｉａｔｉｏｎｏｎｔｈｅｉｎｔｏｃｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｏｖｅｍｍｅ日ｔａｎｄ化ｅｕｂｌｉｃｉｎ化ｅｒ货ｏｎｓ饥地孤ｇｇｐ’日ｆ－ｒｍｃｉｉｓｔａｓｈａｋｌｅｂｕＭｉｇａｃａｓｅＳ吻日ｎＳｕａｎＣｉｔｙＶｉｌｌａｅｉｎＳｕｚｈｏｕｇＨ研究生姓名何靖＾ＷｉＨ指导諸齡张晨副教授专业名称公共龍Ｈ硏究方向城市管理＾Ｊ所在院部政治与公共管理学院敍提交日期—－￣￣ II 苏州大学学位论文独创性声明本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研巧工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研巧成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的硏巧作出重要贡献的个人和集体，均已在文中臥明确方式标明。本人承担本声明的法律贵任。＇Ｐ：－心‘与论文作者签名：期：苗４； 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例中文摘要中文摘要2005年起，棚户区（危旧房）改造在全国范围内兴起。城市危旧房改造作为其中的子项目，成为了城市治理的新议题。这项规模浩大的工程，改善了数以千万计家庭居住条件的同时，也衍生了资金筹措、征地动迁等问题，进而引发了种种社会矛盾。本文以苏州苏安新村城市危旧房改造工程作为研究对象，结合相关理论，通过政民互动这一视角，对工程推进的全过程进行追踪和解析。从政府与民众的不同利益偏好和行动策略出发，发现工作中政民互动的缺失与不足，进而从决策机制、补偿机制、救济机制和保障机制等方面，寻求未来城市危旧房改造中良性政民互动机制的构建思路。关键词：城市治理；危旧房改造；政民互动；利益相关方；国家与社会关系作者：何靖指导老师：张晨I 英文摘要城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例Aninvestigationontheinteractionbetweengovernmentandthepublicinthereconstructionoframshacklebuildings—acasestudyonSu’anCityVillageinSuzhouAbstractSince2005，thereconstructionofshantytowns(ramshacklebuildings)isprevalentinthenationwide.Thereconstructionofthecity,asabranchproject,hasbecomeanewissueofcitygovernance.Thelarge-scaledprojectleadstoanimprovementofthelivingconditionsofmillionsoffamilies,butitderivesanumberofproblemsinfundrising,landacquisitionandrelocation,andsoon.Theseproblemsinturnwillcausevarioussocialconflicts.ThispapertakesthereconstructionoframshacklebuildingsinSu’anCityVillageofSuzhouastheresearchobject.Combinedwiththerelatedtheory,thepaperaimstotrackandanalyzethedevelopmentoftheprojectovertimebyinvestigatingtheinteractionbetweenthegovernmentandthepublic.ParticularattentionispaidtodifferentinterestsandactionstrategiesofthegovernmentandthepublictouncovertheunsatisfactionduringtheSuggestionsonsolutionstoimprovingthegovernment-publicinteractionmechanismforfuturecityconstructionareproposed,fromtheviewpointofdecision-makingmechanism,compensationmechanism,remedymechanismandguaranteemechanism.Keyword:citygovernancereconstructionoframshacklebuildingsinteractionbetweengovernmentandthepublicstakeholdertherelationshipbetweenstateandsocietyWrittenby：HeJingSupervisedby：ZhangChenII 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例目录导论.................................................................................................................................1（一）研究背景............................................................................................................1（二）研究综述............................................................................................................21、关于城市危旧房的研究......................................................................................22、关于政民互动的研究..........................................................................................4（三）研究思路............................................................................................................5（四）研究方法............................................................................................................61、文献研究法..........................................................................................................62、实地访谈法..........................................................................................................73、统计分析法..........................................................................................................7一、基本概念及理论基础...............................................................................................8（一）基本概念............................................................................................................81、棚户区及危旧房..................................................................................................82、政民互动..............................................................................................................8（二）基本理论............................................................................................................81、国家与社会关系理论..........................................................................................82、公共选择理论......................................................................................................93、城市治理理论......................................................................................................9二、城市治理新议题：城市危旧房改造工作的兴起.................................................11（一）全国棚户区（危旧房）改造工作的发展及主要成绩..................................11（二）各地城市危旧房改造工作的开展情况..........................................................131、北京....................................................................................................................132、广州....................................................................................................................14（三）全国棚户区（危旧房）改造工作存在的问题..............................................141、待改造群体依然庞大........................................................................................142、资金筹措问题....................................................................................................14 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例3、征地动迁难度大................................................................................................15三、案例分析：政民互动视角下苏州苏安新村危旧房改造个案分析....................16（一）苏安新村危旧房改造工程的概况..................................................................161、苏安新村基本情况............................................................................................162、苏安新村危旧房改造基本情况........................................................................163、苏安新村危旧房改造补偿方案主要内容........................................................164、苏安新村危旧房改造的事件进程....................................................................17（二）苏安新村危旧房改造过程中的利益相关方分析..........................................181、政府部门的利益偏好与行动策略....................................................................182、不同利益诉求群体居民的利益偏好与行动策略............................................21（三）苏安新村危旧房改造过程中政民互动的过程分析......................................251、政策动员阶段：宣传与诉求（2013.11-2014.1）...........................................252、政策实施阶段：协调与妥协（2014.1-2015.2）.............................................253、政策终结阶段：梗阻与抗争（2015.2-2015.8）.............................................28（四）苏安新村危旧房改造工程中止原因分析：以政民互动为视角..................291、政府主导工程，民众被动跟风........................................................................292、民意调研不足，问题反馈滞后........................................................................293、政策短期流变，民众产生错觉........................................................................304、沟通机制不畅，无新闻发言人........................................................................30四、城市危旧房改造中政民互动良性机制的构建....................................................32（一）保障民众权益，完善决策机制......................................................................32（二）听取民众诉求，优化补偿机制......................................................................351、大公众与小公众概念的区别............................................................................352、危旧房改造中政府让权于民不等于政府失去主导权....................................353、危旧房改造的补偿政策的专业性....................................................................35（三）关注弱势群体，落实救济机制......................................................................361、老人群体............................................................................................................362、边缘贫困群体....................................................................................................37（四）加强反馈控制，强化保障机制......................................................................37 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例1、建立新闻发言人制度........................................................................................372、制定应急预案....................................................................................................39结论...............................................................................................................................40参考文献.........................................................................................................................41致谢...............................................................................................................................44 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例导论导论（一）研究背景近些年来，伴随中国经济的高速发展，城镇化进程日益加快，城市发展日新月异。此前，以新城开发为驱动的外溢型拓展模式已经被证明了不可持续性，城市发展转而变成了以城市内部重组的旧城区改造模式。棚户区（危旧房）改造就是其中的重要组成部分。在我国城市的一些旧城区，多数是一些二十世纪七八十年代建造的旧房屋。它们普遍存在着布局差、居住面积小、质量差、环境卫生糟糕、市政与公共配套设施不完善等问题。其中的一部分已经出现局部毁损情况，甚至出现了坍塌。这些旧城区的危旧房，已经无法适应现代城市发展的要求。旧城区改造，成为了城市发展的必然。在旧城区改造的过程中，动迁是必要的手段。动迁，是一项极富政策性、经济性和群众性的工作。动迁工作的最根本出发点和落脚点，是为了进一步改善和提高人民群众的居住水平和生活条件。但是，由于动迁涉及房屋这一特殊标的，动迁工作在实际的推进过程中往往特别艰难。动迁的核心问题，是动迁人与被动迁人之间的利益博弈。在城市危旧房改造中，政府作为动迁主体有相应的规划打算，被动迁群众也有自己的利益诉求，两者如果不能做到有机统一，势必会造成动迁进程的阻滞。面对动迁困局，一些地方政府借助资源上的优势，不顾群众意愿进行强制拆迁，甚至不惜采用暴力拆迁、野蛮拆迁。强制、暴力、野蛮拆迁的结果是，处于弱势一方的群众，被迫采取一些极端的方式以表达自己的不满。从近十年来看，被拆迁人表达不满的方式从诉讼、信访、自残、个体反抗，已经变成了群体反抗。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件越来越多，多数是由征地拆迁引发。可见，动迁矛盾已经成为了当今中国社会的最主要矛盾。大量的群体性事件，严重影响了社会的稳定，破坏了社会的安定。党和政府已经意识到，依靠强权政府进行强制拆迁的方式难以为继。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”1党的十六届六中1中国共产党第十六届三中全会，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》.1 导论城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例全会《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》，提出要“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。”12010年5月15日，国务院发布了《禁止非法强拆紧急通知》，通知中要求，城镇房屋拆迁，必须严格依法规范进行，必须充分尊重被拆迁人选择产权调换、货币补偿等方面的意愿。立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模，对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。2（二）研究综述1、关于城市危旧房的研究学术界对于城市危旧房的研究，主要集中在几点：（1）城市危旧房改造中的问题和难点城市危旧房改造中最大的难点，就是征地动迁。对于各级政府来说，征地动迁都是一个十分敏感的词汇。刘志秀认为，法律制度的缺陷，造成了征地动迁的困难。现有法律制度体系下，较为详尽地规定城市房屋拆迁问题的法律包括了《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》以及建设部制定的部门规章。这些行政法规或地方性法律规章通常效力层次低，不能很好地保护被拆迁户的权利。而2007年10月1日实施的《物权法》也没有对土地补偿费的具体范围、补偿原则等重要环节进行具体规定。3白丽华认为，拆迁双方在拆迁过程中处于不平等的地位。政府在城市动迁中占据了绝对的主导地位，这使得城市动迁变成了一场差距悬殊的对峙。政府往往不需要去征求被动迁居民的意见或建议，就可以直接启动某一项目，如果居民对此不满意或者表现抗拒，往往就会被归为异类。只要政府签发拆迁许可证，往往就是尚方宝剑，拆迁公告就是条件，被拆迁方通常只能被动接受，否则就变成了“钉子户”。4李路明认为，一旦拆迁项目予以实施，被拆迁人几乎是毫无选择的余地。他们不能选择拆或不拆，唯一的权利，就是房屋被拆后是选择货币补偿还是产权调换。被拆迁人的协商权，往往由于在拆迁过程中的弱势地位而无法充分行使。拆迁，往往成为变相的强买强卖行为，最终的成交价格并不一定是公平的价格。51中国共产党第十六届六中全会，《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》.2中华人民共和国中央人民政府，《禁止非法强拆紧急通知》.3刘志秀，等.城市房屋拆迁的困境及对策研究[J].科技信息，2009，(14).4白丽华，等.城市房屋拆迁管理的问题与对策[J].天津商学院学报，2001，(9).2 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例导论于炜在《城市拆迁问题的反思及对策研究》一文中指出，《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁补偿问题的规定简单而模糊，同样，也没有对拆迁项目及标准做出具体详尽的规定。这一问题很可能间接导致补偿不公，也容易给暗箱操作提供了可行性。1姜朋认为，动迁政策的稳定性也存在问题。不同时间的动迁，不同区域的动迁，不同类别的动迁，安置的标准就会不一样。而且，有时候差距还非常大。动迁政策的随意性，对于动迁户而言也是不公平的。2王婷认为，在拆迁问题上，拆迁户也不是完全没有过错。由于对拆迁标准缺乏科学合理的认识，他们往往对拆迁补偿有着非常高的心理预期，想借拆迁发财。但实际补偿标准往往难以达到他们的心理预期，因此，会导致被拆迁对象的拖延、抵制心态。3除了征地动迁之外，城市危旧房改造还存在一些其他问题。李冰认为，危旧房改造投入成本大，政府往往受限于财力问题。4梅卫军认为，在改善过程中，既要考虑改善，也要兼顾保护，这使得改造过程受到限制，还存在民意不一、空间制约等问题。5（2）城市危旧房改造中的政府职能对于城市危旧房改造中政府职能的研究，也是比较集中的主线。张玲认为，政府在城市危改中存在执政理念落后、公共利益的滥用，利用拆迁以权谋私等问题。容易以权力本位主义出发，忽略了被拆迁户的利益保障。6陈蔚认为，在危旧房改造中政府应该承担好监管和服务职能。围绕居民拆迁安置、建设规模的平衡、房地产开发运作三个问题，做好总体规划的制定，政策的设计以及主体行为的监管和服务职能的落实。7郭秉菊认为，政府因追求政绩，往往滥用土地征收权；行政权力过度介入，缺乏监督机制，减损了政府机关的公信力；而拆迁管理的工作规范性以及透明度不够，无法充分体现被拆迁人的意见。85李路明.城市房屋拆迁问题探讨[J].广西城镇建设，2009，(8).1于炜.城市拆迁问题的反思及对策研究[J].湖北经济学院学报，2009，(2).2姜朋.新形势下群体性事件的发展态势与诱因分析[J].兰州学刊，2010，(7).3王婷.城市房屋拆迁中存在的问题及对策建议[J].科技创新导报，2008，(25).4李冰.关于城市建设过程中危旧房改造的若干问题分析[J].建材与装饰，2012，(28).5梅卫军.让城市告别危房，让旧房提升品质[J].统计与管理，2014，(7).6张玲.城市房屋拆迁过程中的政府职能错位问题分析[J].前沿，2012，(4).7陈蔚.城市危旧房改造中的地方政府职能偏离及其矫正[J].湖北行政学院学报，2012，(2).8郭秉菊.房屋拆迁中地方政府职能定位之法理思考[J].辽宁行政学院学报，2011，(7).3 导论城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例2、关于政民互动的研究政民互动的方式包括面对面直接互动以及通过网络的方式互动。近几年随着电子政务的发展，学术界对政民互动的研究，主要集中在网络互动方面，研究内容包括：（1）政民互动平台网络时代的政民互动平台，也经历了多次的发展。政府网站是政民互动的最直接窗口，各级政府在自己的网站上提供交流互动的平台，如：领导信箱、网上信访、在线咨询、政务论坛等1；这些信息通常会有专人进行处理，并有规范的管理办法和办理程序2。随着微博的发展，其影响力迅速蔓延，各大主流媒体都注册了政务微博，成为政民互动的新手段3。微博之后，随着智能化手机的发展，微信也随之成为政民互动的有效手段。政府机关的微信公众号相继推出，方便政民之间的有效交流4。（2）政民互动作用李金兆认为，信息化时代的政民互动建设，是以公众需求为导向，促进了良性政民关系。公民在这一过程中，行使的是政治参与权，政府则可以借此掌握舆论，形成良好的政治秩序。它对转型期政府而言，重塑了与公民的关系，是一种全新范式。5程芳云认为，民主政治建设的重要性日趋凸显，网络政民互动唤醒了公民参政议政的意识，这有利于促进服务型政府的建设，对政治稳定、社会和谐都有重要意义。6袁玥认为，政民互动可以助推网络反腐，进而形成“蝴蝶效应”。它提升了政府形象，同时也保障了公民权利。7（3）政民互动问题政民互动中同样存在问题。崔娜认为，政府的公开信息不够，沟通存在失衡；并且，部分政府工作人员的综合素质不高，影响了公民参政议政的权力行使。81冯向春.广东省地方政府政民互动平台建设与服务研究[J].大学图书情报学刊，2015，(1).2卓悦，薛文婷.政府网站政民互动栏目建设的探索和思考[J].地球，2009，(12).3邱源子.微博问政：开启政民互动的新时代[J].今传媒，2015，(2).4董立仁.以高水平政务微博微信助推国家治理体系和治理能力现代化[J].决策探索，2014，(10).5李金兆，等.政府门户网站建设与政民关系重塑——以成都市政府门户网站政民互动栏目建设为视点[J].中国信息界，2011，(3).6程云芳，方彪.网络政民互动的政治价值分析[J].长春理工大学学报，2013，(11).7袁玥.我国网络反腐中政民互动的必要性分析[J].山东行政学院学报，2013，(4)4 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例导论刘伟认为，各地区的信息技术差距，导致政民互动也处于不平衡状态，网络的虚拟化使得网民往往处于“非理性”，并且，在功能设计方面仍有欠妥，对话实质就是信访。1曹凯认为，作为政民互动的微信政务，因为其高成本使得用户被迫使用PC端去解决实际问题，大量的僵尸公众号因此出现。2（三）研究思路本文以苏州工业园区苏安新村危旧房改造工程的实施过程为主线，通过政府和民众的利益偏好和行为策略出发，分析政民互动的过程，由此展开对城市危旧房改造中政民互动良性机制构建的研究。论文主要分为以下几个部分：导论部分介绍了课题的研究背景、研究综述、研究思路和研究方法等。第一部分介绍基本概念及理论，涉及的概念包括棚户区、危旧房、政民互动；所使用的理论则包括了国家与社会关系理论、公共选择理论以及城市治理理论。第二部分介绍了全国棚户区（危旧房）改造工作的兴起，城市危旧房作为其中的子工作同步开展的情况；第三部分详细介绍了苏安危旧房改造的政民互动过程，以访谈、统计数据形式呈现苏安新村危旧房改造各个过程中的民意变化以及政府做出的相应决策，从各利益主体的利益偏好和行为策略出发，分析政民互动过程，并在这个基础上，从政民互动的缺失与不足出发，总结得出工程最终终止的原因；第四部分从决策、补偿、救济和保障机制入手，提出未来城市危改过程中良性政民互动机制的构建思路。具体的论文技术路线图如下：8崔娜.浅析网络时代的政民互动[J].辽宁广播电视大学学报，2011，(2).1刘伟.浅谈如何做好政府网站政民互动应用工作[J].消费电子，2013，(5）.2曹凯.政务微信为什么会变成“僵尸”[J].计算机与网络，2015，(6).5 导论城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例导论文献综述棚户区危旧房概念、政民互动概念相关概念及理论国家与社会关系理论、公共选择理论、城市治理理论全国城市危旧房改造工作的兴起：发展、主要成绩、各地做法及存在问题政府的利益偏好及行动策略工程概况老人利益相关方分析苏安新村危旧房居民的利益偏好改造及行动策略既得利益者政民互动过程分析个案分析贫困边缘者政民互动角度原因分析决策机制补偿机制城市危旧房改造政民互动良性机制的构建救济机制保障机制结论图1技术路线图（四）研究方法1、文献研究法目前学术界对于城市危旧房改造、征地动迁矛盾、政民互动等已经有了一定的研究成果。在论文写作中，通过各种方式查阅了相关的文献、书籍、杂志，并相关资料进行了收集、整理、分析、综合，以期能够全面、正确了解和掌握相关知识，为进一步的研究做好材料和理论准备。6 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例导论2、实地访谈法笔者作为苏安新村危旧房改造工程的一名直接参与者，有机会与被动迁居民进行面对面交流。苏安新村中各个层面、各种情况、不同利益诉求的居民都有存在，通过与他们的直接对话，充分了解他们的真实想法。同时，通过侧面观察倾听，也便于掌握居民对于危旧房改造的态度。3、统计分析法通过收集苏安新村民意的各项基础数据，借助计算机软件进行处理，并运用统计学进行后期的定性定量分析，确保研究成果的科学有效性。7 一城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例一、基本概念及理论基础（一）基本概念1、棚户区及危旧房关于城市棚户区（危旧房），并没有一个明确的定义，全国各地都会在针对建设年代、房屋结构、安全隐患等方面做出规定。棚户区是以简易的砖木结构为主、使用功能不全、建筑密度大、基础设施差、低矮老旧建筑集中和无序搭盖的人口密集区域。危旧房一般是指市区内建筑年代久远、房屋结构陈旧、存在安全隐患的房屋。11989年11月16日建设部审议通过的《城市危险房屋管理规定》第二条对危险房屋的定义是：结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。22、政民互动“政民互动”是指政府在社会民生等重大问题作出决策之前，利用网络或者直接面对面的机会，听取民意、开展交流，充分吸收和采纳社会公众的智慧，并将收集到的意见和建议作为最终决策的重要参考。政民互动实现了政府与公众之间的双向交流之目的，保障了公众对政府事务的参与权，是政府掌握社情民意，听取群众诉求的重要渠道。（二）基本理论1、国家与社会关系理论国家是指一定范围内的人群所形成的共同体形式，包括了国土、人民（民族）、文化、政府四个要素；社会是指特定环境下共同生活的同一物种不同个体长久形成的彼此相依的一种存在状态，其本质是人和组织形式。国家与社会关系是人类社会发展中不可回避的话题。各种各样的政治活动中，正是从国家与社会的权力分配方面引申出来的。在实际生活中，政府是行使国家权力的机关，而民众则是社会的主要组成部分。因此，在某种情况下，国家与社会关系可以转化为政府与民众的关系。31万昆，李沁.武汉棚户区发展对策与改造规划探析[J].规划师，2012，(28).2中华人民共和国住房和城乡建设部，城市危险房屋管理规定[Z].3王建生.西方国家与社会关系理论流变[J].河南大学学报，2010，(11).8 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例一如果用强、弱两个维度来分别评价国家与社会，那么就会组合形成四种模式，分别是强国家-强社会、强国家-弱社会、弱国家-强社会以及弱国家-弱社会。过去的中国社会崇尚“政治万能”，很多社会性事务也被渲染上了国家政治色彩，经济社会受到了全面干预，是典型的强国家-弱社会的状态。而在改革开放之后，政府不断地简政放权，行政权力对社会发展的干预降低，国家与社会的关系被不断厘清，但仍不是理想中的强国家-强社会状态。1中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，并要让市场成为资源配置的决定因素。发展强社会，党的领导是根本，政府转型是关键，并要发挥社会组织的力量。2在国家与社会关系理论框架下发展起来的公民社会理论认为，公民社会的首要原则是要维护与发展公民个人人权，认可多元主义，政务领域要公开，并让公民参与。3只有让公民积极参与到各项政府事务中，并表达自己的诉求，才能让天平不断从政府向民众倾斜。2、公共选择理论公共选择理论由经济学家詹姆斯-布坎南提出，属于经济学与政治学的交叉学科。公共选择理论以经济人为前提假设，以个人利益最大化为内在动力，分析政府决策行为以及民众公共选择的两者关系4，特别是经济人对政府行为的集体选择所起到的制约作用5。公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，同样也适用于政治领域的公共选择活动。即在政府在社会活动和市场交易中也反应经济人的理性。因此，政治市场活动的本质也是一场交易，公共选择过程中会将个人利益的最大化放在首位。公共选择要保证政府按照大多数社会成员的意愿来提供公共产品，通过各参与主体的交易来谋求利益的最大化。在交易过程中，要求个人偏好逐渐向社会偏好进行转化。1牛涛.从强国家弱社会到强国家强社会[J].湖北行政学院学报，2008，(40).2中国共产党十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.3马振清，孙留萍.“强国家-强社会”模式下国家治理现代化的路径选择[J].辽宁大学学报，2015，(1).4赵艳莉.公共选择理论视角下的广州市“三旧”改造解析[J].城市规划，2012，(36).5周恩毅.基于公共选择理论的政府效率提升研究[J].商业时代，2015，(4).9 一城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例3、城市治理理论治理，是实现社会协调以及集体目标的过程。1城市治理，是要将这一过程运用到城市公共事务管理之中。在现代城市中，对城市公共事务的最佳管理和控制不是集中式的，而应该是多元化的网格模式，政府、机构、社会组织、个人都应该成为城市管理的有机体。2城市治理强调了对政治和制度控制的限制，以及社会参与实现集体目标的重要性。管理突发事件也需要城市与个人建立联盟，在其外部控制关键资源的治理。31顾朝林.发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发[J].城市规划，2001，(9).2袁政.城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究，2007，(7).3乔恩-皮埃尔.城市政体理论、城市治理理论和比较城市政治[J].陈文,等,译.国外动态理论，2015，(12).10 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例二二、城市治理新议题：城市危旧房改造工作的兴起近三十年来，房地产已逐步成为我国的经济的重要增长点，与此同时，住房质量问题也在不断出现。特别是上世纪八十年代建设的房屋，有不少已经成为了危旧房。这些房屋的结构性和防震功能都无法满足当今的要求。在很多地方，都已经发生了房屋倾斜、裂缝、渗漏甚至倒塌的情况，对居民的生存安全构成了威胁。居民对此的反响日益增多。随着城市的快速发展，对这些房屋的内部资源重新整合，就成为了必然的要求。城市危旧房改造，可以有效促进城市功能的不断优化。通过对老城区基建设施的升级改造，优化调配区域的人口结构，使得危旧房改造后，能够适应城市现代化的要求。（一）全国棚户区（危旧房）改造工作的发展及主要成绩城市危旧房改造作为全国棚户区（危旧房）改造工作的子项目同步进行。2005年8月，曾培炎副总理在大连主持会议，专题研究棚户区改造问题，由此拉开了辽宁省的棚户区改造工程。在21个月的时间里，1212万平方米的棚户区被6300余幢、总面积达到1931万平方米的新楼房取代。涉及27万户、84万的居民住进了新房。从2005年到2011年的这5年多时间里，辽宁省一共有2910万平方米区域纳入规划并改造，200万居民的住房条件得到改善。12006年4月起，吉林省也启动了1500万平方米棚户区的改造工程，计划在5年内让100多万人住上新房。与此同时，黑龙江省也在着手实施上千万平方米的棚户区改造工程。22008年，李克强时任国务院常务副总理后，将棚户区改造等民生工程作为其执政的主要方向和内容，由此拉开了全国范围内的棚户区（危旧房）改造。2009年12月，李克强在山西省大同市召开的全国城市和国有工矿棚户区改造会议上强调，要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，全面启动并扎实有序推进城市和国有工矿等棚户区改造，加快保障性住房建设，把这一重大民生工程办实办好，促进经济社会又好又快发展。李克强指出，棚户区改造是保障性安居1让改革成果惠及百姓辽宁棚户区改造纪实[DB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-02/04/content_5691351.htm，2007-02-042吉林省棚户区改造一石三鸟[DB/OL].新华网吉林频道，http://www.jl.xinhuanet.com/misc/2008-11/13/content_14903515.htm，2008-11-1311 二城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例工程建设的重要组成部分。要力争在全国范围内用5年时间完成城市和国有工矿集中连片棚户区改造任务，有条件的地方可提前完成；国有林区垦区煤矿棚户区改造也要争取用3年时间完成。12010年1月，国务院下发了《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》，要求全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作。2012年9月25日，李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。2012年12月12日，包括住建部、发改委、财政部等七部门联合下发《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，要求各地全面落实李克强在座谈会上的部署，扎实推进各类棚户区（危旧房）改造。计划到“十二五”末，全国成片棚户区（危旧房）基本完成改造，住房使用功能得到改善，基础设施得到完善，居住质量得到提高。2008-2012这几年中，全国开工改造建成新住房750万套，1000余万户家庭的住房问题得到解决，覆盖了全国31个省区市。但即便如此，全国仍有1400万户需要改造，总面积超过一亿平方。2从2013年李克强总理主政后，棚户区（危旧房）改造的工程也得到了进一步的强化。2014年的政府工作报告中，李克强提出3个一亿人概念，其中包括“改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村”。“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”，2014年新开工的各类棚户区药达到470万套以上，加强配套设施建设。3在2015年的政府工作报告中，李克强提出，要启动实施一批新的重大工程项目,棚户区和危房改造仍是重中之重，其中棚户区改造580万套，增加110万套，把城市危房改造纳入棚改政策范围。41李克强:加快推进棚户区改造，加大保障性住房建设力度[DB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-12/28/content_12719086.htm，2009-12-28.2住房城乡建设部副部长:棚改就是让百姓得实惠[DB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/house/nb/2013-09-02/c_117182676.htm，2013-09-02.3数据来自《2014年政府工作报告》.4数据来自《2015年政府工作报告》.12 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例二2015年6月，李克强在国务院常务会议上制定了改造工作的“三年计划”：2015-2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万户，加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。1表2.1国家棚户区改造相关政策变化时间事件2005年辽宁省率先启动全省范围内的棚户区改造计划2005年10月国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造中央出台扩大内需十项措施中明确提出加快建设保障性安居工2008年10月程，棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容全面启动国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会2009年12月议，全面部署和推进城市和国有工矿棚户区改造工作国务院下发《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题2010年1月的通知》，全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作六部委联合印发《关于做好铁路棚户区改造有关工作的通知》2012年3月，将铁路棚户区统一纳入城市和国有工矿棚户区改造范围七部委联合下发《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知2012年12月》，加快推进非成片棚户区（危旧房）改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治出台《国务院关于加快棚户区改造的意见》，进一步加大棚户2013年7月区改造力度新型城镇化提出“3个一亿人”的工作目标，到2020年将完成32014年3月650户棚户区改造任务从2005年辽宁省率先启动棚户区改造，到2015年已经历时10年。在这10年中，全国的棚户区（危旧房）改造取得了不凡的成绩，超过1500万户居住困难的家庭都住进了新家。棚户区（危旧房）的改造，体现了社会公平、公正；提升和完善城市功能，改善城区落后面貌；优化配置土地资源，促进土地合理利用；增加社会就业机会，促进地区的产业结构调整。同时，棚户区（危旧房）改造充分体现了党和政府为人民服务的宗旨，密切了党群感情，促进了社会的和谐。（二）各地城市危旧房改造工作的开展情况1、北京北京市进行城市危改的主要依据是《北京市加快城市危旧房改造实施办法(试13年改造棚户区住房1800万套[DB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/house/sy/2015-07-01/c_1115776917.htm，2015-07-01.13 二城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例行)》。《办法》规定，北京市城市危改工作以区（县）人民政府为组织实施的单元，做好地区房屋的普查工作，根据经济发展、房屋破损以及改造难易程度，编制相应改造计划。根据原住房的不同类型和面积，采用不同的安置方式，具体如下表：1表2.2北京城市危旧房改造安置面积房屋类型原面积S/平方米安置方式成套住宅原面积安置非成套住宅S＜20一套一居室非成套住宅20≤S＜30一套二居室非成套住宅30≤S＜40一套三居室超出部分可对照前三非成套住宅S≥40款分套安置2、广州广州市在旧城改造中的政策性文件是《广州市旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》。该意见适用于广州市经批准的辖区旧城更新改造项目和城市基础设施建设项目范围内国有土地上房屋的拆迁补偿安置，行使主体为各级区政府。被安置人可以选择货币安置、跨区域异地房屋产权置换（异地永迁）和本区域就近安置（就近安置）中的一种作为补偿方式。所有补偿方式的原则都是以原有房屋的价值为基准进行等价置换，只有原有产权房屋合法面积小于40㎡且符合三种条件之一可以置换得到40㎡的产权房。2（三）全国棚户区（危旧房）改造工作存在的问题1、待改造群体依然庞大尽管成绩显著，但是到2015年年底，全国仍有大量人口居住在棚户区（危旧房）内。如果按照2015-2017的三年改造1800万套的计划来看，理论上要到2020年之后才能实现所有棚户区均被改造。但实际上，随着改造难度的加大，这一期限内不可能完成全部任务。1北京市人民政府.关于印发《北京市加快城市危旧房改造实施办法(试行)》的通知[Z]，2000-03-23.2广州市国土资源和房屋管理局.关于印发《广州市旧城更新改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》的通知[Z]，2009-12-31.14 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例二2、资金筹措问题在棚户区（危旧房）改造过程中将产生大量的资金成本，包括：解危工程的建设费用、安置成本以及其他费用，而棚户区（危旧房）内居住的大多都是困难群体，基本无力承担这些成本，因而，所需的资金大多落到了政府头上。从提高土地利用效率的角度看，政府可以通过提高地块容积率的方式，增加建设面积，除去用于补偿的面积外，多余的作为商品房出售进行贴补，以缓解财政压力。另外，通过新建商业载体出售或出租，也可以达到贴补财政的目的。但是，这样的方式有一定的局限，改造地块当地的房地产市场较为活跃，即多余的房产具备交易价值（例如苏安新村所在的苏州市就符合这样的要求）。如果当地的房地产市场并不理想，那么这种方式难以为财政提供支持。并且，如果政府在利用效率上不加节制，往往又会进入“政府为牟利而进行改造”的误区。3、征地动迁难度大在棚户区（危旧房）改造过程中不可避免地遇到征地动迁的难题。特别是在信息传递越来越发达的时代，与群众协调的难度也在与日俱增。如果是平房区改造，那么难度相对较小，可以通过划区操作、逐步拆除的方式完成改造。而如果是进行成套建筑的改造，那么只有等某一栋的住户全部同意后，改造方可进行。15 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三、案例分析：政民互动视角下苏州苏安新村危旧房改造个案分析（一）苏安新村危旧房改造工程的概况1、苏安新村基本情况苏安新村位于娄门路以北、东环路以东，东、北侧分别以娄江为界，隶属于苏州工业园区娄葑街道，是东环路沿线比较成熟的小区之一。苏安新村始建于1982年，共有住宅楼房225幢，8425套，分成苏安南、苏安北、官渎三个社区进行管理，常住人口约25300人。12、苏安新村危旧房改造基本情况2013年，经权威部门多次现场踏勘、专题调研，苏安新村正式列入危旧房改造计划之中。具体动迁改造范围初定为：苏安新村内上世纪九十年代之前房屋，不含高架旁原苏州市东环路项目两幢，以及涉及市政配套建设地块范围内少部分九十年代及2000年以后的房屋，共计175幢住宅，总建筑面积36.2万平方米，涉及住宅房屋6316套。后因上世纪九十年代以后建造的房屋居民不同意改造的呼声较为集中，改造范围出现一定变动：新方案将上世纪九十年代及以后建造的9幢房屋排除出改造范围，具体为位于学校南侧的6幢(171—174幢、177幢、178幢)以及消防中队的3幢(苏安路2号1-3幢)。最终确定的改造范围为：上世纪九十年代以前的166幢住宅房屋（不含高架旁2幢），总建筑面积34.4万平方米，涉及住宅房屋6030套。预计工程总投资约55.98亿元。2工程采用原地新建安置房的方式进行彻底改造，建设内容涉及安置房建设、道路桥梁、市政景观等基础设施，以及商业、学校等公建配套设施，将实现居民住房、交通、教育、生活配套等全方面的生活质量改善。3、苏安新村危旧房改造补偿方案主要内容苏安新村危旧房改造补偿方案一共有过两次变化。最初的是2014年1月24日召开动员大会时发布的补偿方案，其主要内容包括了：①住宅房屋按照原房屋合法1数据源自苏安南、苏安北、官渎社区.2数据源自《苏州日报》，2014-3-24.16 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三建筑面积1：1.25比例就近上靠套型面积进行回迁安置。上靠套型后建筑面积实际增加不足2平方米（含2平方米）的，可再上靠一档套型面积。另外赠送安置房电梯及电梯前室面积。房屋所有权人可以以房地产市场评估价格为标准，选择进行货币补偿；②按照原房屋合法建筑面积乘以1.25后上靠套型，超出原合法建筑面积乘1.25后的建筑面积，在10平方米（含10平方米）以内的部分按每平方米3900元基准优惠价结算，超过10平方米以上的部分按每平方米7800元基准价结算，差价由产权人承担；③在过渡期间，房屋征收部门支付原房屋的装修及附着物评估价、搬迁补助费、临时安置补助费和配合工程改造奖励费。临时安置补助费按原合法房屋建筑面积每平方米每月14元发放。每户每月不足1000元的，按1000元发放。如在规定搬迁奖励期内搬迁完毕的，临时安置补偿费每户每月不足1500元的，按照1500元发放。被征收人在房屋征收部门规定的第一奖励期内签约并搬迁完毕的，给予20000元奖励；在第二奖励期内签约并搬迁完毕的，给予10000元奖励；④可以享受过渡房源的对象包括：75岁以上无子女或子女不在市区的老人以及重残重病人员家庭。1调整后的版本是2014年3月24日发布了进一步优化的补偿方案和政策，主要增加的内容包括了：①增加了“配合工程改造奖励费”，标准为每户每月500元；②扩大了提供过渡房源的对象，75岁以上老人，经本人申请，符合相关审批条件的可以申请过渡房源；③规定了住宅户居民安置提取住房公积金的，不受拆迁安置支付金额限制。2014年10月15日，发布了《苏安新村危旧房改造工程货币补偿等事项补充规定》，作为最终成型的政策。主要内容包括：①房屋补偿值为市场评估价10004元/㎡基础上增加25%补偿金额；②在规定的搬迁奖励期内搬迁完毕的，每户可再获得一次性综合补贴7.5万元；③选择回迁安置的被征收人可以在上靠套型的基础上增购或者减购一档安置面积。24、苏安新村危旧房改造的事件进程苏安新村危旧房改造工程从民意调查开始，一直到最后宣布终止，并完成赔偿及善后事宜，一共历时1年9个月。其中，重大事件的时间表如下：1数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.2苏州工业园区工作委员会，《苏安新村危旧房改造工程货币补偿等事项补充规定》(Z).2014-10-15.17 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例表3.1苏安新村危旧房改造事件进程时间表日期工作步骤主要内容登记房产的基本信息，并初步统计居民支持2013年11月第一阶段书面摸底改造的情况2014.1.15召开新闻发布会确定改造范围成立现场指挥部和工作组，公布苏安改造工2014.1.24召开动员大会程征收实施方案，对安置补偿办法进行详细解读2014.1.25至对改造范围内的居民进行相关信息的登记工信息登记工作2014.2.28作，收集居民的意见和建议发布进一步优化的补偿2014.3.24对原有征收实施方案中的部分内容进行修改方案和政策2014.4.7至以户为单位，用书面形式对苏安居民是否支第二阶段书面摸底2014.4.30持改造工程进行新一轮民意调查2014.5至对书面调查选择“不同意改造”的居民开展继续推进工作2014.9工作，争取对方的同意发布苏安新村货币补偿明确货币补偿具体方案，以及每套住宅可以2014.10.15补充规定，继续开展转增购（减购）10平米的方案，在此基础上，化工作继续说服居民支持改造聘请具有专业资质的单位对苏安新村危旧房2015.2风险评估改造工程开展风险评估工作，确定下一步的工作计划发布苏安新村危旧房改2015.2.9官方宣布苏安新村危旧房改造工程终止造工程终止通告2015.6至对改造动员期间在外租房及腾房的住户予以赔偿及善后事宜2015.8经济赔偿，并落实善后事宜（二）苏安新村危旧房改造过程中的利益相关方分析苏安新村危旧房改造工程中，政府和居民是两大利益主体。这两大主体的利益偏好和行动策略，决定了这一场博弈的最终结果。1、政府部门的利益偏好与行动策略(1)利益偏好2013年5月，苏州工业园区召开了园区“区域一体化”工作推进大会。会议提出，要在未来的5-8年时间内，使各街道（原乡镇）与CBD中心开发区在各个领域中彻底消除差别、实现完全融合，努力实现真正意义上的“一体化”。11园区召开区域一体化工作推进大会[DB/OL]，苏州工业园区网站，http://news.sipac.gov.cn/sipnews/tsyq/tttp/218 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三针对重点领域和薄弱环节，园区提出了三个“三年计划”，其中，第一个就是老镇城市更新的三年计划。园区将按照集聚集约和区域一体化要求，提升内涵品质，把改造与优化完善城市空间布局、产业布局、生态布局、交通布局和民生福祉紧密结合，努力建设一批代表园区区域一体化形象的精品工程。苏安新村建于上世纪80年代，是整个园区中建设年代最久远的居民小区，由于当时建造标准低，经过几十年的风吹雨淋，现已出现外墙风化脱落、墙体开裂、阳台钢筋外露、屋顶渗漏、管道堵塞、公共部位破损等现象，房屋毁损的情况非常严重。所有房屋均为预制板结构（即所谓的楼板房），其造价低、施工方便快捷，但抗震强度差。部分幢数已经成为危房，对其中的居民造成生命安全隐患。可以说，苏安新村危旧房改造是一件惠及民生的实事工程。在实现解危的同时，也可以通过更加合理的规划布局，让寸土寸金的土地得到更有效的利用。从规划蓝图上可以看出，新的苏安新村容积率为3.3，楼房最高为100米。配套设施方面，位于小区东南的星港学校将进行扩建，实现从小学一年级到初中三年级九年义务教学的全面覆盖；在娄江北面原苏安浜的地块上将建造大型邻里中心和农贸市场，远离居住区，可以有效提高小区的环境卫生状况；在小区西侧东环路沿线以及南侧娄门路沿线均规划了商业用地；建造大型地下停车场，可以解决小区停车难的问题。另外，小区的绿化率也将得到明显提升。这样的改造方案，可以有效改善当地群众的生活水平。1苏安新村地处园区与姑苏区交界的东环路沿线，是园区的西门户。从常台高速以及苏州东环快速路上都能直接看清苏安新村的全貌。对于整个园区而言，苏安新村的形象无疑拖了后腿。并且，一旦苏安新村危旧房改造工程能够顺利实施，东环路沿线的东港新村、东港二村、徐家浜新村、夏园新村等一大批建设于2000年之前的老新村都可以逐步列入改造计划，从而实现城市空间布局的更加完善，成为整个园区的精品工程，对最终实现区域一体化有非常积极的促进意义。如果从产业经济的角度来看，房地产行业对于地方发展推动的效果是立竿见影的。房地产业可以带动建筑、建材、建筑设备、农林、轻工、冶金、机械、家电、家具、金融保险、装饰装潢、中介服务等30多个行业70多个产业的发展，可以有效促进地方GDP的增长，增加地方财政收入。01305/t20130521_214287.htm，2013-05-21.1数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.19 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例对园区而言，苏安新村危旧房改造工程，是实现园区区域一体化的重要一步。它不仅可以加快城市现代化的进程，继续提升苏州工业园区的整体形象，同时，充分利用土地资源，改善居民的居住条件，让人民群众享受到经济发展的红利；并且，解危工程本身是蕴含着巨大经济效益的，这对于各级政府政绩的提升，都是显而易见的。因此，在有南环新村危旧房改造这一成功先例的指导下，政府启动了苏安新村危旧房的改造工程。(2)行动策略危旧房改造可以带来种种好处，但从政府的角度来看，主要风险来自于危旧房改造过程中的收支平衡以及在危旧房改造中爆发的政民关系冲突。在危旧房改造的过程中，政府需要在初期建设中垫付大量的资金，而主要收益是来自安置后多余房产的出售以及新建商业载体的出售或出租。实际上，这一问题的核心便是危旧房改造的补偿政策。此次苏安新村危旧房改造的补偿政策与此前苏州南环新村、梅巷新村、解放新村的危旧房改造补偿政策大体相似，这主要是基于维持大市范围内政策平衡所考虑的，避免因同市政策差异过大而导致的矛盾。但相比上述新村，苏安新村危旧房改造补偿政策仍有进步，主要体现在：一、电梯及电梯前室的面积（约6平方米）赠送给业主，而其他新村都包含在套型面积内；二、在10月发布的补充说明中，允许业主在原有面积的基础上，自行上靠或下靠一档面积，面积变化带来的差价按照市场价计算。这样的补偿政策是否让业主享受到优惠呢？以两个极端案例进行分析：案例1：某房产合法面积54.3㎡，按照1:1.25计算，可以置换得到67.875㎡，上靠至70㎡套型，加上赠送的6㎡，合计面积为76㎡（如业主需要，可以增购10㎡至86㎡）。在此过程中，住户需要支付上靠面积的差价为（70-67.875）*3900=8287.5元。如果不考虑增购或减购面积，那么新房产的实际套内面积为76*0.76=57.76㎡，而原来房产的套内面积为54.3*0.9=48.87㎡，实际套内面积增加了8.89㎡，而新房产证上的面积将增加76-54.3=21.7㎡。案例2：某房产合法面积54.6㎡，按照1:1.25计算，可以置换得到68.25㎡，先上靠至70㎡套型，因面积差值（70-68.25）=1.75<2，再上靠至80㎡套型，加上赠送的6㎡，合计面积为86㎡。在此过程中，住户需要支付上靠面积的差价为10*3900+1.75*7800=52650元。如果不考虑增购或减购面积，那么新房产的实际套内面积为86*0.76=65.36㎡，而原来房产的20 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三套内面积为54.6*0.9=49.14㎡，实际套内面积增加了16.22㎡，而新房产证上的面积将增加86-54.6=31.4㎡。从上述两个案例可以看出，因为房产合法面积的差异，使得在安置靠档上存在一档之间的出入。但即便是面积靠档最吃亏的套型，在置换后的面积都会比原有的大很多，且只需支付远低于市场价的靠档差价。所以从这一点上看，苏安新村的业主在解危改造后居住面积是得到显著提升的。如果再考虑因改造而产生的房屋单价提升，实际上，住户得到的好处会更多。按照这样的补偿方案，在完成所有住户安置后，仍将多出1000套空房可作为商品房出售，加上商业载体的出售，最后在整个改造过程中，政府仍需支付一定的费用。考虑到危旧房改造带来的其他价值，这样的财政支出是在可接受范围内的。2、不同利益诉求群体居民的利益偏好与行动策略相对于政府，不同群体居民因为不同的利益诉求，在政民互动的过程中，表现出截然不同的特点。（1）老人群体苏安新村是一个老龄化新村，经统计，小区共有70岁以上老年人2246人，占总人口比重的8.9%；其中80岁以上老年人911人，占总人口比重的3.6%。1①利益偏好危旧房改造意味着一次旷日持久的迁徙之旅。对于高龄老人而言，他们将面临着多重困难。首先是过渡安置问题。苏安新村有10%左右的家庭是纯老年人。2在目前的租房市场上，70周岁以上老人如果没有子女同住的情况下，很难租到房子，而政府为高龄老人提供的临时过渡房条件非常简陋，只能满足最低的居住要求。其次，是老人普遍害怕搬迁带来的折腾。特别是一些身体欠佳或者年龄较大（80岁以上）的老人，更加担心挪窝给他们带来的身心和精神的伤害，并担心自己“根本无法再次回家”。因此在实际交流过程中，很多老人都表达了最好不要进行危旧房改造，或者如果一定要改造，那么能够以附近的现房进行直接安置的意愿。一位常年患有腿病的老人说：“我是经过毛时代的人，知道要响应党和政府的号召。这次危旧房改造的政1数据来自苏安南、苏安北、官渎社区.2数据来自苏安南、苏安北、官渎社区.21 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例策的确是好的，会让房子增值不少，但这已经不是我所迫切需要的东西了。况且，苏安新村大多数只是旧房，虽然破旧但仍可以居住，如果能够过些年（房子再破一点）进行改造，工作会更加容易进行。”1另外，新建住房为33层带电梯的高层楼房，不少老人表示“楼层太高不适应”以及“使用电梯是否安全”的疑虑。②行动策略在危旧房改造中，这些老年人的核心利益不是补偿方案，而是害怕搬迁给自己现有生活模式带来的冲击，是对不确定未来（是否会在过渡期间死亡）的担忧，也是对身体健康状况的担忧。所以，老年人对于危旧房改造的态度就是一个“不”字。而他们的表达方式主要有两种：一种是抗拒型。主要表现为对危旧房改造工程极为排斥，不配合各项工作，对工作人员不信任，甚至有推搡、谩骂等行为，并且要求其子女也不要配合工程进行。这一类的比例相对较小，在20%左右。另一种是婉拒型。他们积极配合各项工作，也愿意同工作人员进行交流，但主要是进行诉苦，例如年龄偏大、身体欠佳、家庭收入来源单薄等，并希望工作人员将他们的困难转告给领导，以终止危旧房改造工程。另外，这一类老人往往会选择抱团表达诉求，以达到效果最大化。（2）既得利益群体苏安新村是园区范围内年代最久远的老新村，其建设风格是一楼自带院落的格局。这样的建设格局，加上相关部门疏于管理，使得苏安新村的违章搭建情况非常多（主要是一楼，顶楼也有）。根据统计，纳入此次改造范围的苏安新村950套一楼住房中，有939套都存在违章建筑，违建率达到98.84%。这939户居民中，完全反对的有286套，占比30.46%。所有有违建的房屋中，有90套属于违建开店性质，有306套为违建住人。2①利益偏好这些在自家院子里进行违章搭建或者破墙开店，是一种非法的受益。这些违建大多存在于二十多年前。当时有个不成文的规定：只要搭建者征得楼上以及周边邻居的同意，管理方就不会予以制止。也就是说，这样的受益行为当时就是被默认接受的。所以，在这些既得利益群体看来，这些违建部分已经成为了自己的1苏安新村工作访谈日志，2014年2月15日.2数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.22 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三合法权益，应当作为合法面积按政策进行补偿。但根据政府发布的苏安新村危旧房改造补偿办法，这些违建面积因为并未纳入房产证面积，不能算作合法面积，因此不能进行补偿。在实际工作中，某一楼住户这么说道：“按照这次的政策，我们可以拿80㎡的套型，实用面积大概是60㎡。但我们现在室内的使用面积就有50㎡，加上院子里搭出来将近10个㎡，改造后的面积还不如我们现在的面积，而且，我们还要补十多个平方的房差款，还要重新进行装修。这样的补偿条件我们肯定是不会答应的。”1因此对于这一群体而言，如果不能维护自己的既得利益，实际上就无法在此次改造过程中获得面积上的实惠，因此，如何维护既得利益，就成了他们与工作人员交涉的核心问题。②行动策略无论是搭违建的住户本身，还是工作人员心里都很清楚，一旦真的启动，这些违建部分是不可能按照合法面积进行补偿的，最多就是进行有限的货币补偿。这基本上就是不可调和的矛盾。所以，这一群体的大多数都表现出对解危工程的抗拒心理，部分群体对政策宽容存有一定侥幸心理，因此很多都要求工作人员承诺利益不受损，才愿意支持改造。另一个值得注意的问题是，在这些违章建筑中，有一部分住户是上世纪九十年代企业下岗后自谋生活的，他们破墙开店进行经营，是全家人的生计所在。有一户违建开店的住户直接告诉工作人员：“如果现在对苏安新村进行危旧房改造，等于断了我们全家的生路。没有这个小店养活我们，要么政府来养我们，要么我们跟政府拼命。”2另有部分在院子里搭建了卧室。有住户告诉工作人员：“我们现在一家5口人挤在这套50㎡的小房子里。里面有一大一小两个房间，大房间让我父母住，小房间让孩子住，我和老伴只能在院子里搭建的卧室居住。如果改造了，那么我们只能换到70㎡的套型，只有2个房间，到时候，我们连住都成问题了。”3这些人虽然只是少数，但因为涉及的是他们的生计问题，因此，对于解危工1苏安新村工作访谈日志，2014年5月20日2苏安新村工作访谈日志，2014年2月11日3苏安新村工作访谈日志，2014年4月12日23 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例程的抗拒心理也是最严重的。表现出来的是对工作人员的极度不配合，甚至有暴力倾向。（3）贫困边缘群体在苏安新村，贫困边缘群体大约占5%左右的比例。1所谓贫困边缘群体，是指达不到民政部门低保、低保边缘、重残的评定标准，但实际人均收入在低保2倍以内的生活困难家庭。①利益偏好贫困边缘群体并不是没有收入，但收入非常有限，并且家中多有病患或残疾人。因为得不到任何政策上的支持，所以，实际生活情况非常困难。实际走访中的一户居民告诉工作人员：“我们家里两口人。我快70多岁了，还有一个患有痴呆的女儿。全家就靠我不到2000的退休工资生活，家里基本没有存款。没钱补房差款，也没钱装修新房。”2因为家庭贫穷，且伴有疾病或残疾，因此，基本上家庭没有存款。对于危旧房改造这种生活改善式的工程，对他们中的大部分并没有太大吸引力。也有一小部分，幻想通过此次危旧房改造，实现大翻身。②行动策略这些贫困边缘群体因为无力承担房差款、重新装修以及在外过渡期间的各种额外费用，因此，大多数人都表现出非常排斥的态度。也有一小部分受过去动迁的影响，希望在危旧房改造中从政府手中得到大量的好处，以此改变命运。故而，这些人对于工作人员的态度往往就是“要么满足我什么样的条件，否则免谈”之类的。除了以上几类特殊群体外，还有小部分因婚姻问题、多套房面积折算问题以及历史遗留问题等对工作人员提出政策之外的要求的。具体的各主体的利益偏好及行为策略如下表：表3.2各利益主体及行为策略利益主体利益偏好行为策略强烈反对改造或要求以房老人群体减少折腾换房1数据来自苏安南、苏安北、官渎社区.2苏安新村工作访谈日志，2014年7月8日24 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三抗拒或要求工作人员承诺既得利益群体维护既得的非法利益利益不受损不增加自己生活负担或希小部分反对改造，大部分贫困边缘群体望彻底改善生活条件提出过高补偿要求在政策之外向工作人员提其他群体解决当前存在的问题出其他要求（三）苏安新村危旧房改造过程中政民互动的过程分析从政府和居民的利益博弈来看，政府希望以尽可能小的补偿代价来实施危旧房改造工程，继而推进城市现代化的进程。而不同利益诉求的居民群体也希望在解危改造过程中实现利益的最大化。因此，博弈的核心便是补偿政策。1、政策动员阶段：宣传与诉求（2013.11-2014.1）2013年11月至2014年1月23日为苏安新村危旧房改造的政策动员阶段。在2013年12月初，娄葑街道组织了99个小组、198人上门问卷形式进行了前期调查摸底，调查内容包括：房产基本信息、是否支持改造（改造、原地改造）以及对改造的其他建议等。调查结果是，84.43%的居民都支持进行改造。1如果再考虑一些居住在外而未参加摸底的比例，实际支持比例在90%左右。能够达到这样比例的主要原因是补偿政策尚未出台，大多数居民对于目前居住的情况并不满意，对于改造抱有较大的憧憬。而且前期的舆论造势，也让苏安居民有了一个较高的预期。2、政策实施阶段：协调与妥协（2014.1-2015.2）由于在苏安新村危旧房推进的过程中，政策出现了2次不同程度的完善和补充，因此政民互动过程也出现了三段式的变化。（1）第一阶段：初始政策发布至优化方案发布之前（2014.1-2014.3）由于对补偿政策普遍有较高预期，因此在2014年1月24日召开动员大会公布方案后，居民大多表现出不满的情绪。主要的不理解之处在于：①居民认为，苏安新村只是旧房，很少有危房，且房屋质量较南环新村好了很多，以“危旧房改造”为抬头，是政府有意混淆危房和旧房的概念，借此降低补偿的标准；②1数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.25 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例居民认为，1500元/月的过渡费是前几年的标准，目前周边二室一厅的租房价格普遍在2000元/月；③大多数居民希望在靠档之后，能够按照市场价自由购买10-20㎡，以改善居住条件，但这一点未能在政策中得到允许。④一部分居民认为该补偿标准太低，未能给他们带来实际的好处。⑤部分年老的居民坚决反对改造。⑥部分居民因认为政策有回旋余地，持反对或观望态度。1由于对可能出现的困难预估不足，而且危旧房改造工程也有仓促启动之嫌，政府并没有做好应对突发情况的预案。工作人员在面对群众连续质问的时候，不敢也无法进行统一回答，使群众非常不满，在局面上相当被动。其间，群众与工作人员之间屡次爆发冲突，登记工作一度无法正常开展。面对这样的情况，园区召开了紧急会议，并就居民关心的19类问题给了主要的答复口径。政府强调，当前的工作一方面是进行信息登记，另一方面也是听取民意，能够将真实情况反映给主要领导，做出最佳决策以顺利推进危改工程。同时，由现场指挥部加大了正面宣传力度，对于一些蓄意破坏行为也进行了及时的处理力度。这样的反馈有效缓解了紧张局面，让工作得以继续开展。但是，由于没有专门的新闻发言人，这些信息主要是通过各组工作人员告知组内居民，针对性与时效性都得不到保证，因此，宣传虽然取得一些效果，但不是特别明显。各种谣言纷纷扩散，现场指挥部对此也没有太好的办法。一个多月下来，所有小组完成登记率为81.4%。需要注意的是，登记率与同意率之间不能完全划等号。2（2）第二阶段：优化方案发布后至货币补偿方案发布之前（2014.3-2014.10）2014年3月24日，政府发布了苏安新村进一步优化的补偿方案和政策。在新方案中，居民反映较为强烈的几个问题得到了解决：一是将上世纪90年代后建造的9栋房屋（居民同意率很低）移除出改造行列；二是增加每月500元的配合改造奖励费，用于补贴在外过渡费用；三是降低了老人申请过渡房的标准，减少了这一群体难以租房的后顾之忧；四是公布了新苏安的规划蓝图以及各套型的参考户型1数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.2数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.26 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三图。从优化方案看，政府想要启动危改项目的愿望是非常强烈的。不仅是针对补偿方案本身的调整，另外，新苏安新村的规划容积率为3.3，比前几年改造好的新南环容积率4.2低了很多，为此，苏安新村北岸河对面、原新苏村苏安浜的一块土地也用于新苏安的规划建设之中（之前未纳入规划中）。现场指挥部同时开展了多项宣传工作促进危改工程的推进：包括印发报纸、宣传材料分发给居民，安装三块电子滚动屏幕宣传政策，主要领导亲自坐镇指挥部进行答疑，增派公安、城管力量维持现场秩序等。在方案发布后，各小组于4月8日启动了第二轮上门摸底。结果是，在所有6051户居民中，只有3624户选择了“同意”，同意率仅仅为59.89%，远远低于第一阶段的入户登记率，与园区工委设定的“同意率达到98%自动启动”的要求更是相距遥远。所有20个小组，同意率最高的也没有超过70%，最低的甚至没有超过50%。剩下的2427户中，有1698户不同意，占28.06%；弃权的665户，占10.99%；无法联系的64户，占1.06%。1从不同意或弃权的原因来看，原因多种多样。但归结下来无非有这么三种：一是不愿离开坚决反对的；二是处于观望态度的；三是想改造但认为补偿条件仍不足以使其动心的。从2014年5月起，20个居民动迁组针对调查摸底过程中未填写“同意”的居民户继续进行转化。并且根据指挥部要求，动迁组从星港学校撤出，在各负责区域内自行租房作为新的办公地点，一来深入服务对象，便于交流；二来也可以避免出现居民扎堆，从而造成混乱的情况。这阶段的工作目标，是达到98%的支持率。工作内容，是转化此前不同意的居民。而工作方法，主要包括这么几点：一是讲情理。要充分理解居民的想法，把党和政府为民办好事、办实事的宗旨传递给居民，尽可能帮助他们解决日后可能出现的各类困难。二是做算术。要把这次危改政策跟居民讲实讲透，要把改造后的利益好好计算给居民。三是断念想。要明确这次的政策就是最终的政策，断绝还有更优惠的可能，断绝做钉子户会得到更大实惠的念想。21数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.2娄葑街道工作会议，2014-03-28.27 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例这样的工作思路很对路子，特别是对于一些摇摆不定的人来说，也坚定了支持改造的决心。同意率从最初的59.89%，一路攀升。（3）第三阶段：货币补偿方案发布之后（2014.10-2015.1）2014年10月，政府发布了苏安新村货币补偿补充规定，并在此基础上继续开展转化工作。这一补充说明带来的直接结果是，那些原本要求增加购买一档面积的住户就自动转化成为同意者行列。并且，由于面积可以自行增减一档，也给了住户更多的选择空间。比如一些在苏安有两套房，就可以根据实际情况对两套房的套型进行调整（在补充规定出来之前是不允许的）。这些都有助于同意率的进一步提升。但是，随着工作的推进，再想继续转化的难度就越来越大了。截止到11月8日，同意率达到80.70%；截止到11月17日，提高到81.77%；再到11月20日，同意率达到81.95%。最终的统计数据也就停留在这里。1再回过头来想，政府对政策的一次修改、一次补充，既是表达对危改工程推进的一种诚意，也是对居民的一种妥协。从客观上看，这些政策是政府所能作出的最大退让，因此有80%以上的居民都能够认可。但是，还有将近20%的居民因为各种原因不能理解，实在是一种遗憾。3、政策终结阶段：梗阻与抗争（2015.2-2015.8）2015年2月7日，苏州工业园区管委会发布了关于终止苏安新村危旧房改造工程的通告。公告指出，因为无法达到98%居民同意改造的启动实施条件，园区管委会综合考虑各方面因素，在专家团意见的基础上，经反复论证、合法性审查后，决定终止苏安新村危旧房改造工程，并同期启动其他替代性整治方案的调查研究等前期工作程序。2这一公告正式宣布苏安新村危旧房改造工程的流产。面对群众的质疑，政府方面首先对几个关键点做出了解释：一是关于制定入户调查书面同意率98%的启动条件。这是根据李克强总理2013年6月26日国务院常务会议精神。会议强调，棚户区（危旧房）改造要“尊重群众意愿，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益，把好事办好”。因此，在2014年3月24日，园区明确了这一启动必要条件。二是关于终止苏安新村危旧房改造工程的决策过程。苏安新村改造项目属于园区重大决策，按照国务院和省市规定，园区严格履行了公众参与、专家论证、1数据来自苏安新村危旧房改造现场指挥部.2苏州工业园区工作委员会.《园区管委会发布了关于终止苏安新村危旧房改造工程的通告》，2015-02-07.28 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，综合考虑各方面因素作出了终止决定。在风险评估过程中，因居民对于苏安新村项目改造存在较大分歧，一部分居民不同意项目改造、且理由十分复杂。启动房屋征收程序，将面临对不同意改造居民实施强制搬迁的难题，风险无法预测和控制，甚至无法强制搬迁。项目启动征收与不启动征收均存在风险，相比较而言，不启动风险比启动风险小，因此建议不启动或暂缓启动苏安新村危旧房改造工程。三是因配合工作产生的经济损失问题。对于在外租房以及提前腾房空置造成的损失，现场工作人员将认真听取、收集居民的意见和诉求，根据国家法律法规政策，参考其他区域改造项目的经验，研究确定解决方案。四是关于苏安新村危旧房改造的替代方案。园区、街道将根据相关法律，在充分调查、充分论证和广泛征询业主意见的基础上制定初步整治方案。并经小区专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意后，授权提出申请。对于那些迫切希望危旧房改造的居民而言，这样的结局显然是无法接受的。因此，从3月起，一些强烈要求启动危旧房改造的积极分子就开始不停地进行上访。主要观点是他们认为，81%的同意率虽然没有达到98%的要求，但仍代表大多数群体的心声，政府不应该让多数群体的利益少数群体绑架；一旦工程启动，势必会出现一些跟风情况，届时搬迁率将会大大提升。另外，这些居民普遍认为政府设定98%的启动条件，是一种变相的逃避。对此，政府依然强调了苏安新村改造项目并不成熟，贸然启动会带来的不确定性和巨大风险，不启动才是对广大居民的负责任态度。（四）苏安新村危旧房改造工程中止原因分析：以政民互动为视角苏安新村危改项目最终未能实施启动，原因是多方面的，但从政民互动角度分析，主要原因包括：1、政府主导工程，民众被动跟风苏安新村危旧房改造工程包含住房6030套，涉及20000余居民的切身利益。根据所掌握的数据来看，这是全国乃至全世界最大的一项工程。庞大的基数，唯一的政策，各方的利益方向很难趋同，难度可想而知。如此高难度的改造工程，其推动主体主要是政府，而非民众，这是工程被迫中止的根本原因。从民众的反应来看，改造并非迫切之事，因此，仅靠政府的单向推动效果并29 三城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例不理想，甚至起到了反作用。在工程推进期间，不乏有民众产生“政府是为了谋利而进行改造的”的怀疑。可见，政府与民众在工程改造出发点的认识上都没有达成完全一致。危旧房改造作为惠民工程，本应取得更多的理解，但在苏安新村的案例上说明，仅有政府的热情是不够的，如此大规模的工程，必须首先是民众自发愿意改造，然后再通过政府推动改造，双管齐下，才能促进工程的推进。2、民意调研不足，问题反馈滞后回头看待本次改造工程，在操作上是存在漏洞的。在召开新闻发布会之前，政府方面对于本次危改工程的运作预期过于乐观，以为南环改造工程的成功先例可以在苏安新村简单复制，但实际上苏安新村的情况远比南环新村复杂得多。这些情况并没有在初步调研时就充分掌握。因此，在民意收集不完善的情况下贸然召开了动员大会，激发了部分居民的强烈反感，并且相当一部分人到最后都没有扭转认识。对于工程开展过程中所遇到困难的预估不足，没有制定各项突发状况的预案，在出现问题时政府的反馈未能及时跟进，致使难以控制事态。如果能够将第一阶段的摸底工作放在新闻发布会召开之前，并先行出台一个征收补偿的草案，并且对所采集的数据进行一个正确评估，那么，过程应该就不会这么糟糕。3、政策短期流变，民众产生错觉在整个工程之中，补偿政策一共出现了三次变动。从结果来看，这些变动或者补充说明幅度并不算很大，而且政府也一再强调，没有所谓的第二套、第三套补偿方案。但是，不管是最初制定政策时候的不严谨，还是在实际工作中遇到困难进而对政策进行变动，归根到底还是一开始没有做好调研摸底工作所致。虽然每次政策的变动或补充都只是微调，但对于百姓而言，政府的妥协变成了他们更进一步的理由，并最终把政府逼到了无路可退的境地。“政策短期流变”，削弱了政策的权威性，让民众产生给了错觉，增加了公众对政策的非适应性，也影响了政府公信力。4、沟通机制不畅，无新闻发言人在危改工程中，代表官方发布信息的是设置在星港小学苏安分校的现场指挥部以及22个居民、企业动迁小组，并无设置专门的新闻发言人。这样的工作方法有几个缺点：一是缺乏时效性。现场指挥部办公室负责接待主动咨询的居民，而各动迁小组负责上门传达政策，这使得居民得到信息的时间往往相差甚远，这段时间也就给各种谣言以滋生的空间。二是存在不平衡性。20个居民动迁组工作人30 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例三员的能力、责任心各不一样，这也决定了居民接收到的信息内容并不完全一样，这同样会造成各种曲解。三是对谣言制止能力不足。面对各种各样的传言，现场指挥部虽有心解释，但无力应对，仅由各组工作人员进行上门释疑，效果显然不好，因此也就出现了一段时间里居民宁信谣言不信真言的情形。假如能够设置专门的新闻发言人，在第一时间公开发布各类信息，既可以保证时效性，也可以保证平衡性。同时，对于各类谣言进行及时纠偏，可以有效避免错误信息的广泛流传。不可否认，如果苏安危改工程能够顺利推进，成为园区危改的样板工程，那么未来东环路沿线的东港新村、东港二村、徐家浜新村、团结新村等一系列老新村的改造工程也能够迅速推进，并进而让娄葑街道成为危改的样板区域。只是，这项工程本身存在极大的难度，加上政民互动环节上的种种缺失与不足，使得苏安居民并未形成改造的合力，最终以提前终止收尾。但是，苏安危改工程之中也不乏亮点，如在各征收小组中配备大学生村官，可以将政府意图更好地向居民表达；将工作地点下放至所辖区域之中，为政民互动提供便利等。最终，政府并没有为了所谓的政绩，不顾民意强行启动工程，将决定权让渡给业主，体现了服务型政府的理念。但这个案例的决策过程中的失误，需要重新加以深思。31 四城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例四、城市危旧房改造中政民互动良性机制的构建城市危旧房改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。但从各地的实际效果来看，并不是非常理想。虽然政府在其中投入了大量人力物力，但还有相当一部分的居民无法理解政府的用意。从本次苏安新村危旧房改造来看，政府与民众的主要矛盾之处在于：1、危旧房改造的必要性；2、补偿方案的合理性；3、少数人绑架多数人的利益时该如何进行选择。在城市危旧房改造过程中，矛盾的出现不可避免。矛盾并不可怕，但需要建立一套良性的政民互动机制，去有效化解其中的误解，以顺利推进城市现代化的进程。（一）保障民众权益，完善决策机制第一，确保征收地块的科学性和公正性。在苏安新村危旧房改造的工作开展中，有相当一部分的居民对于“危旧房改造”是持有反对意见的，认为苏安新村只是旧房，尚能居住，因此没有进行改造的必要。根据《中华人民共和国物权法》第六章第七十一条规定：“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。”第七十六条规定：“改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”1按照《物权法》的阐述，真正有权利对建筑物进行改建的，是居住在其中的业主。而在目前的危旧房改造工作中，对某地块进行改造的支配权仍在政府一头。即由政府指定某区域进行危旧房改造并纳入年度征收计划，并在市级人民代表大会上予以表决通过后，再征询业主的意愿。这样操作的最大弊端，是不能把公共利益和政府私利完全撇开。危旧房改造是为了改善人民的居住条件，体现了服务型政府的理念，其本质是惠民。从各地的反应来看，人民群众往往会质疑政府在危旧房改造的动机：即政府究竟是出于公共利益的考虑进行解危工程，还是为了增加财政收入顺便进行改造工程。在城市危旧房改造过程中，政府的角色应该是旁听者和服务员，而不是发号施令的领1全国人民代表大会.中华人民共和国物权法[Z].2007-3-16.32 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例四导，更不能出现与民争利的情况。但是，如果继续按照原来政府主导的模式在执行的话，政府以公谋私的嫌疑就难以彻底洗刷。尹跃军、顾沁沁在《危旧房改造应向业主投票决定转变》一文中提出如下设想：将地块征收意向性指定的工作模式，变为放权业主自主决定。具体方式为：以市（或区县）为单位，选取所有符合危旧房改造的小区，并登载公告。在登载公告之后的一个月内，积极开展正面宣传，广泛向小区内的业主开展意见征询，统计同意率，并在到期后对外公示信息（包括同意率、排名、不同意改造业主等信息）。根据政府每年的改造任务指标，选取排名靠前的几个小区先纳入征收计划，启动征收程序。如果这几个小区中在签订协议时的签约率达不到某一标准（例如：90%），则终止征收，并由其他排名最高的小区递补进入征收环节。1政府主导终究是不如群众自发来得顺利。上述方案将改造与否的决定权完全交给了业主，实现了“要我改造”到“我要改造”的根本性转变，从而可以洗刷政府“为了在危旧房改造中牟利而进行改造”的嫌疑。当然，政府也不是完全的袖手旁观。在这一过程中，政府要用专业的标准，去框定待改造的地块，并开展宣传，组织业主表达对改造的意愿。这些工作，都是为更好地服务人民而开展的，符合服务型政府的理念。第二，要建立退出机制，并明确退出机制的触发条件。在过往的认识中，拆迁往往就是带有政府强制手段的。无论是解危工程还是商业性质的拆迁，公众往往选择把自己作为弱势群体，站在政府对立面的位置。但实际上，危旧房改造与其他拆迁项目的最大不同之处，是拆迁动机。城市危改取决于以下几点：1、房屋确属危旧房；2、原住户确有改造需求；3、项目不为盈利。也就是说，在危旧房改造中，公众与政府并非存在着不可调和的矛盾。但两者也不是说利益一致，因此，公众与政府的关系，更像是市场中的买卖行为，最终追求的是双赢结果。既然是市场关系，那就是需要你情我愿，达成协议，而非强买强卖的关系。一旦生意没有谈成，那么，交易行为就自动结束。所以，在城市危改项目中，退出机制的建立是必须的。它与服务型政府的理念并不冲突：政府在行使其职能的时候，并不意味着要被公众的利益绑架。那么，当出现什么样的情况时，触发城市危改的退出机制呢？从近些年各地的实践来看，设置一个强制的比例要求成为了共识。譬如在深圳在《城市更新条1尹跃军，顾沁沁.危旧房改造应向业主投票决定转变——以宁波市为例[J].中国房地产，2015，(13).33 四城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例例(草案稿150731)》中规定：如果签约率达到95%以上，那么可以对另外5%申请强制征收和售卖。除此之外，在重庆、四川、福建等地，均采用了模拟拆迁的方式进行民意的征求，只有同意率或签约率达到某一个比例（都在95%以上，甚至有的要求100%），才能正式启动危改工程，否则，就自动触发退出机制。本次苏安新村危旧房改造在借鉴了其他省市的经验基础上，也制定了入户调查书面同意率98%的启动条件。最终，因为同意率没有达到98%的红线，在风险评估论证的基础上，最终没有启动项目。从结果来看，设置这样的比例，明确退出机制，主要有这么几个目的：（1）强化了“尊重群众意愿、遵循价值规律”的核心要求，即要让城市危改真正走向市场化。过去的搬迁模式是“先结婚后恋爱”，一旦项目启动，就进入了单向道，遇到任何问题，都只能硬着头皮上。因为政府在前期投入过大，不可能终止项目，为了不影响后续进度，最终只能对僵持到最后的住户放宽补偿尺度，从而导致群众对政府公信力的怀疑。而如今的城市危改，正是要明确“先恋爱后结婚”的态度。即一旦双方无法就补偿协议达成一致，那么，存在着“分手”的可能。这也驱使公众重新认识城市危改项目的原则和意义。（2）保护业主权益，保证了城市危改项目符合绝大多数公众的利益各地区在签约率的要求方面不尽相同，但一个共同的特点是比例非常高。对签约率的要求，体现的是政府让权于民。高支持率，就意味着群众对于危旧房改造的认可态度。一旦不被公众认可，那么落实退出机制，便是从另一层面上保护了业主的权益。并且强调“绝大多数”而不只是“多数”，这是由于城市危改的性质所决定的。作为影响民生的大工程，如果不能取得绝大多数业主的认可，那么巨大的不确定性，使得爆发大规模社会冲突的风险也大大提高了，进而影响社会的稳定。以本次苏安新村为例，由于是成套建筑，必须整幢居民都迁出后才能予以拆除。并且，作为回迁项目，一旦因为小部分的钉子户拖延了进度，最终受影响的将是全体被征地人的利益。根据2011年1月颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，暴力、威胁手段被明确在拆迁过程中禁止使用。这使得，一旦反对派的力量过大，将不可避免地拖延工程进度。虽然从百分比上看，只是极小的一部分。但如果被改造区域的人口基数较大，譬如本次苏安新村预期的被改造户数达到了6000户以上，如果34 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例四有10%的反对群体，那么也将达到600户以上——这将给接下来的工作带来无法想象的难度。归根到底，退出机制的设定，不仅保护了公众利益，也保护了政府。它表明了城市危改是一次谋求双赢的民生工程，而非政府对土地财政依赖的表现；同时，也表明了政府的立场：即便不改造，那么也是有退路的。（二）听取民众诉求，优化补偿机制补偿方案是整个危旧房改造的核心。也是政府与民众利益博弈的核心所在。在历来的城市危旧房改造中，补偿方案的制定都是由政府进行的，民众要么认可并执行方案，要么不认可拒绝执行方案。也就是说，民众在这一核心问题的参与度几乎为零。造成这一结果的主要原因，还是长年以来政府对公共事务大包大揽的传统所决定的。但是在服务型政府的理念下，各项政策的制定都要以“民本位”为主导，打破传统的“官本位”思想。在各项决策中，充分考虑公众的具体情况和需求，加强政民互动，让公众参与决策，行使自主权。城市危旧房改造属于重大公共决策，那么补偿方案的制定理应由居民共同参与。但是这其中，需要注意以下问题：1、大公众与小公众概念的区别对于政府而言，公众的概念应该是所辖区域公众的全集（大公众），而待改造区域的公众只是其中的一个子集（小公众）。小公众的需求，并不代表大公众的需求，甚至可能出现大公众与小公众需求、利益相悖的情形。因此，在确定补偿政策的时候，政府必须从一个更加全面的角度去考虑，而不能仅仅将利益向小公众倾斜。出于政策的平衡，政府在公众参与的同时，也要综合考虑已改造区域、近期待改造区域以及中远期待改造区域公众的不同利益诉求，以确保社会的公平。2、危旧房改造中政府让权于民不等于政府失去主导权危旧房改造工程需要大量人力物力财力，而政府在协调资源方面有天然的优势，并且是主要的垫资方，所以在具体补偿政策制定中，政府仍应占据主导地位。但这种主导，更多的是一种引导，引导群众在合理范围内为家园的建设出谋划策。3、危旧房改造的补偿政策的专业性补偿政策不仅需要考虑政策的延续，也需要地理环境、地质结构、功能分布35 四城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例等专业知识，最终的补偿政策应该体现出这些专业性。因此，参与政策制定的居民务必需要在某一方面具有专长，否则，仅仅凭借主观意愿是无法作为决策依据的。因此，综合以上问题，在危旧房改造补偿方案制定方面，应该遵循“政府主导、居民参与、科学论证、让利于民”的大原则。政府主导，是指城市危旧房改造补偿方案的大框架，需要由政府进行搭建。在这一过程中，政府必须充分考虑到方方面面的利益平衡关系，并且充分考虑财政能力的基础上，优先制定出一个符合要求的补偿草案。居民参与，是指在出台补偿草案后，应组织待改造区域中各利益群体的居民代表以及关联方代表召开座谈会，对草案进行解读研究，充分听取与会代表的意见和建议，并最终制定出补偿方案的最终版本。科学论证，是指补偿政策的制定过程中，必须充分吸收借鉴专业人士的意见，确保补偿方案是科学可行的。让利于民，是指补偿方案一定要尽可能地让人民群众享受到实惠，而不应该出现政府与民争利的情况。让利于民应该是危旧房改造的最大原则。危旧房改造的本质是为了改善民生，提高群众的居住条件，体现的是服务型政府为人民服务的宗旨。如果政府改造危旧房的初衷不能体现让利于民，那么就违背了初衷。一旦补偿方案的最终版本确定，除非危旧房改造工作未能落实，否则，在实际操作过程中必须不折不扣地严格执行，绝对不可以出现补偿方案朝令夕改的政策短期流变情形。（三）关注弱势群体，落实救济机制作为重大的民生项目，城市危改不可避免地遭遇动迁难题，而被动迁的弱势群体就成为了不得不关注的对象。如果处理不得当，那么，这一群体会成为工程的极大阻力。1、老人群体对老人尤其是高龄老人而言，他们最担心的无非就是过渡问题和搬迁过程中的身心疲惫。在当前租房市场上存在一种潜规则：出租户通常不愿意将房子出租给75岁以上的老人，以避免在租期内出现亡故的情况。如果没有子女陪伴，老人几乎无法在外租到房子，这也是部分老人厌恶动迁的原因所在。不过，在苏安危改工作中有一种普遍声音，老人并非完全抵触，他们希望有36 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例四周边现成的房源进行等价置换，即以房换房，以避免搬迁和过渡的麻烦。需要注意的是，这和货币安置还有一定区别。因为如果先进行货币安置，再自行购置房产，这其中有一个时间差，仍存在临时过渡的需求。根据《中华人民共和国契税暂行条例细则》的规定：土地使用权交换、房屋交换，交换价格不相等的，由多交付货币、实物、无形资产或者其他经济利益的一方缴纳税款，交换价格相等的，免征契税。1从法律上讲，以房换房在实际操作中是可行的，特别是如果房产价格相当，还可以免税，即使房价不等，也只需缴纳差价部分的契税，不仅节约了精力、时间，也节约了经济成本。但是，“以房换房”需要双方互相看中对方房产，且双方需要对其中的“差额”达成一致，在实际操作中存在相当大的困难。对于政府而言，“看中”和“差额”可能都不是最大的问题，但是房源问题却是实实在在的。即便一些由政府出资的动迁房和保障房可以成为调配资源外，但一下子也很难拿出300套或是更多的空余房源。除非是未雨绸缪提前建设，但地理位置也无法保证在待改造区域周围，而且很可能存在需要跨区调配资源的情况。因此，操作的难度是非常大的。“以房换房”的操作难度极大，那么退而求其次，就必须在保障好老人的过渡问题。集中建设简易过渡房是通常的做法。在此次苏安危改工作中，调整后的政策就降低了老人申请过渡房的要求，体现了以人为本的服务宗旨。简易过渡房要贯彻质量第一的原则，保障住户的安全，并且，在集中过渡房区域要建设好医疗卫生、购物、交通等一系列服务配套。2、边缘贫困群体对于绝对贫困群体，如民政部门认同的低保、低保边缘、一户多残、以老养残等情况，通常会有比较优惠的照顾政策，使其能够顺利配合改造。但是，对于一些无法享受到政策的边缘贫困群体来说，他们的绝对收入同样很低，在搬迁过程中往往会承担更大的经济压力。在苏安危改项目中10月份出台的货币补偿条例中，实际上提供了一种很好的借鉴思路。《条例》中，既允许业主增购面积，同样允许减购面积，并且政府按照市场价进行回收。按照之前对补偿后面积的计算，即使减购一档，住房实际面积也会接近于原有面积，但其中的差价足以这一群体支付由改造工程产生的各种1中华人民共和国财政部.中华人民共和国契税暂行条例细则[Z]，1997-10-2837 四城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例费用。但是，对于政府而言，这样的救济只是治标，如何制定社会扶助政策，让阳光也能照耀到他们，帮助他们改变命运，才是治本的做法。（四）加强反馈控制，强化保障机制1、建立新闻发言人制度政府新闻发言人作为政府公开信息的一种途径，将政府信息传播给新闻媒体和社会公众。通过政务信息和重要新闻的发布与传播，实现与公众、社会的沟通，是一种相对稳定和规范的公共信息传播机制。在重大新闻事件以及公共关系活动中，作为政府与普通民众交流的重要途径，新闻发言人制度的重要性不言而喻。它可以有效制约公权力的滥用，让权力在阳光下运行；畅通了政民互动的渠道，保障了公众的知情权，促进公民积极参与政治生活。同时，作为官方媒体，新闻发言人制度可以为提供正确的导向，避免其他视听的干扰，这对于维护社会安定和促进社会和谐，都有非常积极的意义。城市危旧房改造作为重大的民生事件，牵涉的千万百姓的实际生活问题。因此，落实好新闻发言人制度，可以更好地宣传政策、提供咨询，正确地引导舆论导向，拉近政民之间的距离。从全国范围来看，新闻发言人制度在城市危旧房改造中刚刚起步，仍有诸多需要提升的空间。具体来看，新闻发言人需要履行好以下几点职责：（1）对补偿政策的解读，解答群众疑问补偿政策是城市危旧房改造的灵魂，是公众最关心的内容。因此，对于补偿政策的正确解读，是至关重要的。虽然有纸质文本，但由于公众的文化层次不一，对于政策的解读难免会出现偏差，甚至是根本性的误读，从而导致工作开展的不顺利。在这个时候，新闻发言人就可以扮演政策解读者，针对面积计算方式、费用、过渡方案等群众最关心的问题进行深入剖析。同时，接受群众的提问，尤其是针对一些特殊情况进行解答。（2）发布各类官方消息除了答疑之外，新闻发言人需要及时向公众发布各类官方信息。通过发言人制度，保障公众知情权的行使，也保障了公众知情时间轴上的统一。（3）对各类谣言传闻的及时纠正38 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例四城市危旧房改造涉及的面广人多，各种小道消息乱飞，其中不乏有人故意制造谣言，以混淆视听。在本次苏安新村危旧房改造过程中，各种各样版本的流言不绝于耳，大多数是老百姓之间的以讹传讹，对工作的推进造成了诸多的困难。因此，一旦出现各类谣言传闻时，新闻发言人就要第一时间出面辟谣，以避免谣言的扩散。新闻发言人有效畅通了政民之间的信息通道，是政民互动的一道利器。通过落实新闻发言人制度，以达到信息的上下互通。这对于构建良性的政民互动机制有非常重要的意义。2、制定应急预案城市危改工程作为一项重大公共事件，很可能集中爆发一些矛盾，因此，制定好突发情况的应急预案，是非常迫切和现实的问题，也是政府以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。一旦处理失当，很可能造成不可逆转的后果。一是要健全预警机制，对潜在发生的突发状况进行一个分析和评估；二是要完善沟通机制，在突发情况发生后，做好信息的公开工作，发挥新闻发言人的作用，以达到稳定公众情绪的作用；三是要完善应急人员调配制度，例如在出现破坏公共秩序的情况时，能够第一时间调动公安、城管力量，稳定社会局面；四是要加强教育培训，对于已发生的事件要进行反思，避免再犯同样问题。39 结论城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例结论城市危旧房改造之路刚刚迈开，遇到诸多问题不足为奇。在房地产行业集中发展的今天，可以预见的是，未来会有越来越多的城市房产超过保质期，加入危旧房的行列。从城市发展的角度看，棚户区（危旧房）改造是一条必经之路。而且，由于浩大的工程量以及巨大的特殊性，在目前的中国只有政府能够承担起这一重任。就已经出现的问题来看，由动迁产生的矛盾还是城市危改过程中的主要难度所在。这其中重要的一个原因，就是民众对过去因拆迁致富的一种惯性思维。但城市危改完全不等于商业拆迁，所以，城市危改就必须向市场化的方向进行靠拢，而民众和政府则是这桩交易的买卖双方。当为了让城市危改的效率更高、成本更低，那么，必须建立一套良性的互动机制，以尽可能化解动迁过程中产生的各种矛盾。这其中包括决策机制、补偿机制、救济机制和保障机制，只有在今后的实际工作中，不断总结经验，建设一套完备的、适合当地使用的机制流程，才能顺利推动危改工程的进行，从而推进城市现代化的进程。40 城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例参考文献参考文献[1]陆学艺，等.社会蓝皮书——2013年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2013.[2]许云霄.公共选择理论[M].北京:北京大学出版社，2006.[3]CMuellerD.公共选择理论[M].杨春学,等,译.北京:中国社会科学出版社，1999.[4]刘志秀，等.城市房屋拆迁的困境及对策研究[J].科技信息，2009，(14).[5]白丽华，等.城市房屋拆迁管理的问题与对策[J].天津商学院学报，2001，(9).[6]李路明.城市房屋拆迁问题探讨[J].广西城镇建设，2009，(8).[7]于炜.城市拆迁问题的反思及对策研究[J].湖北经济学院学报，2009，(2).[8]姜朋.新形势下群体性事件的发展态势与诱因分析[J].兰州学刊，2010，(7).[9]王婷.城市房屋拆迁中存在的问题及对策建议[J].科技创新导报，2008，(25).[10]李冰.关于城市建设过程中危旧房改造的若干问题分析[J].建材与装饰，2012，(28).[11]梅卫军.让城市告别危房，让旧房提升品质[J].统计与管理，2014，(7).[12]张玲.城市房屋拆迁过程中的政府职能错位问题分析[J].前沿，2012，(4).[13]陈蔚.城市危旧房改造中的地方政府职能偏离及其矫正[J].湖北行政学院学报，2012，(2).[14]郭秉菊.房屋拆迁中地方政府职能定位之法理思考[J].辽宁行政学院学报，2011，(7).[15]冯向春.广东省地方政府政民互动平台建设与服务研究[J].大学图书情报学刊，2015，(1).[16]卓悦，薛文婷.政府网站政民互动栏目建设的探索和思考[J].地球，2009，(12).41 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致谢城市危旧房改造中的政民互动研究——以苏州苏安新村为例致谢在苏州大学政治与公共管理学院张晨副教授的指导下，我最终完成了本文的书写。张老师从选题开始，就对我展开了细心的指导，让我受益匪浅。而在文章框架、逻辑结构、用词造句等环节上，张老师也向我提出了不少宝贵的意见。他在政治学、社会学、经济学等方面都拥有非常专业的知识，并且他治学态度严谨，工作作风踏实，甚至多次带病为我指点写作，高尚的人格和师德都令我钦佩。在历时一年又四个月后，我顺利完成了本文的书写。再一次向张晨老师致以最崇高的敬意和最真挚的感谢。44 顏大学（专业学位）Ｈ＾ｌ苏州大学研究生院统一印制Ｉ■'