基层扶贫资源分配的政府行为分析——以国家贫困县X县为例.pdf 9页

'中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn基层扶贫资源分配的政府行为分析--以国家贫困县X县为例**魏成宇，董建新5（暨南大学公共管理学院，广州，510000）摘要：我国扶贫工作的基层实践同扶贫政策出现了相背离的状况，真正最需要扶贫资源的“贫中之贫，困中之困”往往得不到帮助，扶贫效果难以持续提升。笔者在安徽省X县的实践调研中，通过案例研究的方法，试图从一个国家贫困县的基层扶贫实践入手，分析基层政府的10扶贫资源分配行为选择，找出该行为选择对扶贫资源分配格局的影响。研究发现：压力性的目标管理体制和“晋升锦标赛”的激励形式作为扶贫政策执行的制度性环境是影响基层政府扶贫资源分配实践的根本因素。关键词：行政管理；基层扶贫实践；扶贫资源分配偏离；政府行为中图分类号：D03515Grassrootsgovermentbehavioranalysisofpovertyalleviationresourcesallocation--TakingXcountyasanexampleWEIChengyu,DONGJianxin20(PublicAdministrationSchool,JinanUniversity,Guangzhou510000)Abstract:ThebasicpracticeofpovertyalleviationworkinChinahasemergedfromthesituationofpovertyalleviationpolicy,therealneedforpovertyalleviationresourcestrappedinthetrappedoftendonotgethelp,povertyalleviationeffectisdifficulttocontinuetoimprove.TheauthorinXCountyofAnhuiProvince,throughthemethodofcasestudy,attemptstostartfromanationalpovertycounties25grassrootspovertyalleviation,deepdescriptionofthecountygovernmentallocatedTownshippovertyalleviationindicatorsandprojects,aswellasthetownshipgovernmenttodeterminethepracticeofpoorvillagesandpoorhouseholdsfortheprocess.Thestudyfoundthat:thepressureofthetargetmanagementsystemandthepromotionofthechampionshipasaformofincentivepoliciestoimplementthesystemofpovertyalleviationenvironmentisthebasicfactorsaffectingtheallocationof30grassrootsgovernmentpovertyalleviationpractice.Keywords:PublicAdministration;Grass-rootspovertyAlleviationPractice;AllocationofPovertyAlleviationResource;GovernmentBehavoior0引言对于世界最大的发展中国家来说中国政府更是从新中国成立以来，特别是改革开放以35来，就发动了大规模的“反贫困之战”，并在近年取得了举世瞩目的成绩，为世界的反贫困事业做出了巨大贡献。近几年中央政府不断增加扶贫资金的投入，在扶贫资金的管理机制，扶贫瞄准机制以及扶贫组织构建等问题上做出了相应的调整，为的是将扶贫资金送到真正需要的地区和农民手中。但是扶贫制度的改善和资金的增加并没有发挥扶贫政策的计划效果，虽然贫困人口在减少，但是扶贫效率却没有随着扶贫制度的完善以及资金的增加而提高，反而40边际增长下降趋势，返贫现象屡见不鲜，更有甚者的是越扶越贫和因扶致贫现象一直存在。虽然我国扶贫制度中扶贫瞄准单位从区域到县到村落再精准到贫困人口，不断缩小和精准，作者简介：魏成宇(1993年-),女,暨南大学研究生,主要研究方向:公共管理学通信联系人：董建新(1956年-),男,暨南大学教授,主要研究方向:公共经济学，公共管理学.E-mail:dongjx@qq.com-1- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn但是在基层的扶贫实践中，扶贫资源的分配却并不严格按照中央制定的扶贫资源分配政策执行，扶贫政策计划和事实相背离的困境常常发生。本文主要将视角集中于基层政府（县政府和乡镇政府）在分配扶贫资源过程中的行为选45择，分析该行为对扶贫分配格局的影响。1我国扶贫资源分配偏离原因研究综述早在二十世纪九十年代就有关于扶贫资金效率和瞄准问题的文章出现，如康晓光（1995）指出“绝对贫困阶级恰恰是参与能力最弱的社会阶级，因此，他们能得到的份额，及反贫困资金在财政指出中所占的比例往往低得令人吃惊。”在文章中，康晓光提出若财政资金的投50入难以得到可靠的保障，“‘反贫困’无疑成为一种最大的社会讽刺。”汪三贵（1997）指出扶贫瞄准制度和扶贫资金管理的问题是我国扶贫效率不理想的主要原因，并提出扶贫制度和的创新是提高扶贫效率的必要条件。恰恰是这些学者对扶贫效率问题的关注，才进一步指引研究者将研究视野拓展到我国扶贫资金的瞄准问题的研究上。[1][2][3]康晓光（1995）和汪三贵（1997）以及吴国起（1996）、张宝民（1996）、李含55琳等者的研究中，将研究重点放在扶贫资金的管理环节，认为项目和资金管理问题是我国扶贫过程中的短板。有些研究者扶贫瞄准机制入手，认为应该缩小扶贫瞄准范围，世界银行[4]（2000）认为要调整之前的区域瞄准到乡镇。但是在李小云（2006）的研究中，提出除了扶贫资金的管理问题之外，鲜少获得关注的扶贫资金的分配机制，拨付机制和使用机制等环[5]节也是影响我国扶贫资金目标偏离的重要因素。许源源（2006）从扶贫政策、扶贫瞄准制60度环境、观念与利益三个方面探讨扶贫瞄准偏离的原因，并从扶贫瞄准过程和扶贫瞄准制度环境两个方面着手来规范扶贫瞄准。另外，许源源还从人性假设和和谐理念的缺失深入探讨[6]了扶贫瞄准问题的原因。上述关于扶贫瞄准偏离的原因为本文的研究奠定了深厚的理论基础，但是，归纳起来，上述的这些研究是从扶贫资金的管理机制和瞄准机制和扶贫政策中找问题，没有将政策和制65度落实到实际的政策环境中分析，没有考虑到政策执行中各种行动主体的行为选择，虽然其中有些研究已经设计到制度环境的影响，但是并没有系统的论述，这就落入科学主义的逻辑陷阱中去了。因此,本文将立足于政策执行中,关注政策执行主体以及政策执行制度环境的相互作用,找出扶贫资源偏离的原因.2“政治准入”--县级政府扶贫资源分配行为分析70县级政府在自上而上的扶贫链中起到了承上启下的作用。县政府作为上级政策的执行者，执行上级政府的政策计划和意志是其工作职责。但是，县级政府在中央专项资金到达后，有权根据当地的贫困状况，调动各种职能部门，整合资源，重点投放。2.1田野点介绍X县位于安徽省最北部，苏、鲁、豫、皖四省交界处，地处安徽省淮北平原北部，黄淮75海平原南端。2011年，x县拥有贫困人口29.77万人，贫困发生率为22.5%。全县各项经济数据均在省内排在后段：2009年，全国农民人均纯收入是5919元，同期安徽省农民人均纯收入为5224.72元，x县农民人均纯收入仅为4347.53元。2010年，全国农民人均纯收入-2- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn6977元，安徽省农民人均纯收入5959.79元，x县农民人均纯收入是5756.53元，不仅低于全国平均水平，在本省内也属于落后贫困地区。802012年x县因为贫困率高于省平均水平的客观事实，再加上县领导的数次“沟通协调”如愿成为国家贫困县。随着“贫困县”的名头而来的是大量扶贫资金的下发以及扶贫项目的批准。表1x县近几年扶贫资金Tab.1Xcountypovertyalleviationfundsinrecentyears年份财政专项扶贫资金整合扶贫资金自筹资金合计（万元）（万元）（万元）（万元）2010-201228809731117.154970.1520134412.057043.831541.912997.7720144824.99057100414885.92015610491171437166858201610406.59560162621592.585注：数据来源于《X县统计年鉴》以及调研搜集数据计算x县戴上“国家级重点贫困县”的帽子的背后，随之而来的专项扶贫资金（中央政府，省，市线的扶贫专项资金），整合扶贫资金以及自筹资金都在大幅度提高，甚至成倍提高。“贫困县”的帽子，虽然闻起来臭但是吃起来香，它所附带的不断累加的财政转移支付和优惠政策，也导致了地方政府对贫困县名额的不正当竞争，其结果就是将一些真正的贫困县挤出，90进而导致扶贫资源的偏离。2.2“按照上级文件来”—上级政策执行者扶贫政策和资金是通过各级政府组成的科层组织体制才能落实到基层的。2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2010）》（中发［2011］10号），并发出通知，要求各地区各部口结合实际认真贯彻执行。《纲要》是今后一个时期中国扶贫开发工作95的纲领性文件。按照中央把集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚主战场的故略部署和国家区域发展的总体要求，安徽省制定《安徽省“十二五”农村开发纲要（2011-2020）》作为本省未来十年扶贫开发的指导性文件。2012年，国务院扶贫开发领导小组办公室今日在其官方网站发布《国家扶贫开发工作重点县名单》，x县被列为国家级扶贫开发工作重点县、省级集中连片特困地区。县政府高度重视扶贫开发工作，成立了x县扶贫开发办公室，并按100照上级政策精神出台了《x县扶贫开发工作实施意见》、《x县推进扶贫开发工作分工方案》、《x县重点贫困村定点帮扶工作实施方案》等文件作为未来数年x县扶贫开发的指导性文件，并得到了省级政府的高度认可。在调研中，笔者跟随镇扶贫工作人员参与了扶贫工作调度会，与会人员主要包括乡镇政府负责人，贫困村村支书。在会议上，各个基层的一线扶贫工作人员针对自己工作上遇到的105问题提出了意见。“首先是扶贫政策在实际的执行中有漏洞，比如贫困人口的确定上，上级虽然标准，但有的老人儿女比较富裕，就是不管父母，这种在我们实际工作中就不知道该怎么处理。还有一些专项资金，在项目完成后才给资金补贴，但是，有的贫困人口根本在前期拿不出钱，这反而导致了我们工作的无计可施。”一位今年刚入职的乡镇扶贫工作人员提出了她在平时“摸户”中的困扰。还有的村委书记反映“中央政策太模糊、标准太细化，反而不-3- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn110利于工作的灵活性”等政策执行中遇到的问题。遗憾的是，在之后的领导发言和政策中并没有看到对这些问题的回应。乡镇领导在询问了县领导之后，得到的回答说：“对于这种政策性问题我们也没有解决方法，只能按照上面的政策来，上面说怎么办就怎么办。特别是贫困户的确定，就按上面的标准来，不能变。”按照政策来的逻辑反映了县政府在扶贫工作中的工作原则。上级的政策反映了国家的意115志富赋予了县级政府执政的合法性。但是，国家的扶贫政策和扶贫规划往往都是一些原则性的文件。具体到县政府，乡镇政府执行的时候往往摸不到方向。x县成为国家贫困县时间较短，都是摸着石头过河，虽然原则性的扶贫政策赋予了县政府很大的自由裁量权，多数的领导人反而害怕这种自由裁量权，“怕犯了政治上的错误。”县领导这种谨慎性的执行上级政策的行动策略和我国自上而下的扶贫体制息息相关。扶120贫项目附带着扶贫资源仅有在符合国家标准的时候才能立项成功，因此，为了更多的扶贫资源县政府必须按照上级的意志推出符合标准的目标。2.3“贫困村名额平均分配”--选择性平衡的贫困村数量因为名额的有限性和稀缺性，贫困村名额指标是一级一级政府分配下来的。这样虽然表面上达到了乡镇之间的平衡，但是不顾经济差别的平衡就更容易造成扶贫资源的漏出和偏125失。表2x县各个乡镇贫困村数量分布Tab.2QuantitydistributionofpoorvillagesinXcounty乡镇贫困村数量乡镇农民年收入（个）（元）白镇33438官镇33288龙镇34332石乡4闫乡44130赵庄43960大屯43915黄镇43950马镇53280孙乡3杨镇54600丁镇63640青镇33260酒乡5王乡44295永镇34036-4- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn祖镇43950杜镇43916刘镇34030圣乡4新镇53980张镇43521注：乡镇均为化名。数据来源于《安徽统计年鉴2012》贫困村的选定有一定的衡量标准和流程的,但是在笔者的调研和访谈过程中接触到的却130是另一番运作:首先，是“雨露均占”的平均性原则。“在贫困村指标分配到镇的时候，要雨露均占，各个镇之间的指标不能相差太多，并且保证镇镇都有，要不然就会来找我闹意见了。”如上表所示，每个镇的贫困村指标差不多都集中在3到4个数量上。但是，根据x县的相关统计数据，农民人均年收入最低的x镇和最高的L镇（县政府所在地）的贫困村数量是一样的。135在年收入超过四千的四个乡镇中，甚至收入最高的杨楼镇中的贫困村反而是全县最多的。“在选择贫困村的时候，哪个乡镇的任务比较轻，发展前景更好反而容易被选中，这样脱贫任务较容易完成”。其次，选择性平衡。县政府在分配贫困村指标的时候会考虑乡村的经济发展潜力和有积极性的乡镇，有特色的乡镇会得到更多的扶贫资源和指标。在23个乡镇中，经济发展较140好的或者有经济发展潜力的村子会优先考虑。比如说最近2016年《乡村旅游扶贫工程行动方案》中x县有十三村庄上榜。其中就有白镇费村和刘镇魏安村和官镇高庄三个非贫困村上榜。并且费村和高庄行政村中的沈裕村作为美丽乡村建设的示范点投入大量的专项资金，农民人均年收入分别达到6900元和5500元。政府科层组织的制度逻辑,特别是官员面对的激励机制和任务环境,是解读他们行为特点[7]145的关键所在。县级政府虽然一方面是上级政策的执行者，也会根据自己的利益诉求和制度资源配置整合扶贫资源，扶贫做出成绩，做出政绩，来应对科层制中的压力型体制和激励机制。这种科层制的逻辑地方政府官员有了自利性考量之后这就会不同程度导致扶贫资源分配的不公平。3“选择性识别”--乡镇政府扶贫资源分配行为分析150在基层扶贫资源的分配实践中，乡镇政府充当着资源的分配者。科层制的压力型体制下，乡镇政府官员面临的激励机制和任务环境让乡镇政府有了自己的利益诉求，从而利用自己的资源和权力在对上争取资源和在下分配资源时产生影响。3.1“闭门造车”—贫困村识别按照中央扶贫政策规定，贫困村的识别是有一套流程和标准的。《扶贫开发建档立卡标155准》要求贫困户、贫困村识别执行规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制定计划、-5- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn填写表册、数据录入、网络运行、数据更新等九个步骤，贫困村结果公示要求“一公示一公告”。但是贫困村的确定的实践却是由乡镇政府内部讨论得出结果，随后告知行政村。例如x县农民人均收入最低的乡镇x镇，在2014年的贫困村的识别和确定中分到了三个贫困村名额。由于下属四个行政村农民人均年收入都差不多集中在2000-3000元（除却高160庄村收入7500元），并且只有前白村一个村有产业基础。乡镇政府在选择贫困村的时候选择了前白村，彭林村和赵楼村三个行政村为贫困村，并且前白村为2016年整村脱贫的脱贫村，同年，该乡镇的经济大村高庄村当选称为全国旅游扶贫村，仅一年的扶贫资金就有100万元之多。当我问到为什么选择这四个村庄为贫困村的时候，扶贫工作人员是这样回答的笔者：“当初x镇是怎么确定贫困村归属的呢？”165扶贫工作人员:“其实这几个村的经济水平是差不多的，但是县里面要平衡，各个贫困村的贫困人口数都是上面给我们定了多少人，不能太高，也不能太高，然后我们再录系统，当初选择整村出列贫困村的时候，是乡镇直接向县里面报的，现在村里面反而不想当贫困村，当了贫困村上面一来检查，村书记都愁得睡不着觉。选前白村整存出列，是因为这个村贫困人口少，整个行政村就是一个大村，村里面的人口也少，而且村干部比较团结好控制就选它170了。”我们可以从整村出列项目村的选择中看出乡镇政府选择贫困村的行为策略：表3官镇2016年脱贫计划表Tab.3Povertyalleviationplanin2016ofGuantown行政村2015年底贫困人口2016年脱贫任务集体经济贫困率基数（万人）（万人）（万元）（%）前白村3093091014.42彭林村548111无9.75赵楼村40160无10.46高庄村40260208.22吴集村39160无8.34注：数据来源于官镇政府网站，贫困人口基数并不是各个村庄根据国家标准统计上报，而是县政府根据上175级政府下发的指标和贫困率计算得到。首先，选择脱贫任务比较轻的村庄。“整村出列”意味着到2016年底全村贫困人口全部脱贫，贫困村要按照“不掉一户、不漏一项”的原则，实现整村脱贫。在x镇的五个行政村中，前白村因为贫困人口最少，脱贫任务最轻，被乡镇政府选为2016年整村出列计划村。其次，村干部比较团结，好领导，村庄治理比较好的村排在前面。在安排整村出列项180目村的时候，由于每个的经济发展水平比较一致，农民年均收入都低于国家规定的贫困线水平下，村庄的村两委班子和村庄治理的状况也影响了该村是否能够成为整村推进项目村。再次，村委有能力的有关系的优先安排。村两委有能力涉及到村委组成人员有资源和关系网络动员其他扶贫项目和乡村治理的能力。首先，乡村治理的能力，上一节我们已经讨论过，良好的村庄政治生态有利于上级政策平稳执行。其次，村两委吸引动员其他扶贫资源-6- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn185的能力也影响到乡镇政府确定整村出列项目村的重要因素。在乡村统计的落后和难以量化的情况下，基层扶贫实践在确定贫困户和贫困村时难以像国家确定的贫困标准那么容易精准。因此，乡镇政府的扶贫实践中就拥有很大的自主性空间，乡镇政府在利用制度资源和信息资源优势的情况下实现自己的利益诉求，通过扶贫资源的分配实现绩效的最大化，这样会导致贫困村的识别偏离精准扶贫的政策初衷，一些真正的190贫困村反而戴不上这顶政治帽子。3.2“两头受益”--乡镇政府分配扶贫项目的行为选择与贫困村和贫困人口的识别和确定过程一样，产业扶贫项目的确定和分配也有一套流程和标准。但是在现实的产业扶贫落地的实践中，乡镇政府在分配和确定乡村的产业扶贫名额时也是和贫困村确实是相同的考量的，追求效益最大化。195下表仅是2016年x镇产业扶贫分配情况（只做一年统计因为产业扶贫从2016年才真正开始实践），从2013年这三个村被确定为贫困村以来，仅有前白村得到产业扶贫资源共15万，其他两村并未获得产业扶贫资源。前白村和高庄村作为该乡镇“最亮眼”的两个扶贫典型，在去年的产业扶贫中获得了角度的扶贫基金。表4官镇各村2016年产业扶贫项目分布200Tab.4Thedistributionofindustrialpovertyalleviationprojectsin2016ofGuantown行政村项目获得资金村民人均年收入（万元）（元）前白村20亩辣椒制作大棚，养猪场1392800个，蔬菜大棚72亩彭林村大棚，果树，苗圃20亩，猪羊152200养殖300头，鸡2000只赵楼村新建果蔬大棚30个52500高庄村旅游产业扶贫1008900在笔者的访谈中，可以总结出一下行为策略：首先,选择性的信息传递。笔者：“分配产业扶贫项目和资金时，各个村庄都知道有哪些项目吗？”乡镇扶贫工作人员：“当然不知道，我们都是根据各个村庄的产业基础与针对性的分配205扶贫资金和项目，只有我们认为可以的，才会分派，通知下面的村庄申请，扶贫资金的分配可不是谁都可以知道的。”选择性的信息传递是乡镇政府利用信息不对称的优势，将跑来的项目指标或者上级政府下派的扶贫项目指标针对项目和每个村的情况，有选择的将符合条件的行政村挑选出来并传递政策信息。乡镇政府往往选择能将这个扶贫项目发挥最大效益，做出最大成绩的行政村，210这往往就偏离了扶贫工作的初衷。在笔者的数次访谈中，均会被告知乡镇政府运用信息不对称的状况，通过选择性的信息传递方式来影响扶贫资源的分配格局，但这种行为选择恰恰导-7- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn致了扶贫政策执行的目标替代。其次,关注有发展前景的村庄。高庄村是官镇比较富裕的行政村，在2012年农民人均农民年收入已达到5500元(见表4,2016年农民人均年收入已经达到8900元之多)。高庄村境215内有丰富的页岩矿产资源，有数家石料加工企业、一家省级龙头企业——金鸽集团，同时沈峪生态园，宗申电动车配件厂也坐落于该村境内。在2016年申报全国旅游扶贫重点村的时候乡镇政府将该村申请为项目村。该项目给高庄村带来了100万的专项扶贫资金。之所以把名额给高庄，官镇政府考虑的是高庄行政村多次被县、乡党委和政府评为先进基层党组织和文明示范村。并且，高庄行政村中的沈裕村是2014年安徽省美好乡村建设220中心村的村庄，村内旅游资源丰富，这样会大大提升申请的成功率。如何效益最大化的分配扶贫资金，乡镇政府心里面有着自己的考量，如何分配扶贫资源才能完成上级分配的脱贫指标才是基层扶贫场域中科层制政府的逻辑和诉求。4结论以及原因分析无论是县政府“政治准入”还是乡镇政府“选择性识别”的行为策略，都反映了基层扶贫政225策执行着的利益和取向。基层扶贫场域的科层制政府在扶贫资源分配中有着一定的自主空间，也有自己的利益诉求。在基层的扶贫实践中，由于科层制和项目制二者的张力和冲突，使得依托项目制执行的扶贫政策要借助科层制来层层传递和下发，从而导致项目生成、申请、立项以及具体实施的过程中向下依赖省、市、县、乡、村多级部门的参与执行，每个环节的行动主体都要植入自己的意图，这样层层传递下来之后，消解了国家最初的扶贫救济目标，230特别是县政府和乡镇政府在扶贫资源分配的实践中将扶贫政策目标替换成自利性的目标后，[8]就导致了扶富不扶贫现象的产生。县政府及相关扶贫单位在基层扶贫场域中起着承上启下的作用，遵循国家的扶贫政策，并且对上级分配给本县的扶贫资源和指标有着决定性的作用。县政府在扶贫资源和指标给各个乡镇和村庄的时候，本着选择性均衡的角度，选择利益最大化的扶贫资源分配方案，力求完成上级政府的政治任务，在科层制的激励制度和晋升逻辑中，[9]235发得一手好牌，才能树立政绩，赢得“晋升锦标赛”。乡镇政府在基层扶贫场域中并不是可有可无的资源的传递者和上级政策的实施者，乡镇政府通过影响扶贫资源和指标的分配和归属，不仅将扶贫指标和项目用作基层治理的手段，影响乡村治理的权力结构，而且会在乡镇范围内选择让其获益最大的扶贫资源分配方式，实现自己在和同层级的乡镇政府中脱颖而出。可以看出，在县乡两级政府的扶贫实践中，贯穿其中最主要的是政治利益。240上文通过还原扶贫工厂的扶贫实践中基层政府行动主体的行为策略来刻画扶贫资源分配偏离的事实，但是隐藏行为主体背后的制度和社会原因才是导致扶贫资源分配偏离的根本原因。首先，目标责任制和压力型体制。目标责任制是基层扶贫治理过程国家为了实现扶贫治理的政策目标采取的政策工具，是政治动员在政策执行层面的行为表现。管理和考核激励上245的指标化、数字化、标准化和程式化追求的是政策执行管理过程中的公平理性、公事公办。无论是中央政府和地方政府签订的“扶贫军令状”还是对扶贫治理的“一把手”负责制都是目标责任制的表现形式。虽然在基层的扶贫实践中，目标责任制发挥了其该有的积极作用，将-8- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn市场逻辑的竞争机制引入到扶贫治理中，但是，由于这种“以属地化管理为基础的行政逐级[10]发包制”赋予了基层政府较大的自主权和选择空间。在具体的扶贫实践中，上级政府派发250的扶贫任务和扶贫资源往往只是一个纸面上的数字，基层政府有权力决定扶贫资源的分配方式和格局，这就赋予了地方政府很大的自主性，采取不同的扶贫方式，选择不同的扶贫对象，都不影响扶贫目标（扶贫资源的数量指标）。扶贫资源和扶贫项目作为一项稀缺性的公共资源，不可能覆盖到该区域的各个乡镇和村庄，在扶贫资源分配的过程中，政府的意志在层层分配的过程中被加入个人的意志逐渐偏255离原先的政策目标，目标责任制为扶贫资源分配提供了灵活操作和执行的非制度化空间。这种灵活性同样受到非法理性权威、人格化权力和传统人伦关系的影响，导致扶贫政策执行与目标的背离。其次，激励考核制度和目标替代。如果说目标责任制为扶贫资源分配偏离提供了基层自主性空间的话，那么最近几年中央政府对扶贫工作强化考核和激励的政策则是为其提供了驱260动力。激励和考核机制存在的意义在于使基层官员的利益和中央的政策意图一直，从而促进政策意图的实现。但是在扶贫政策的执行实践中，在实践调研中笔者看到的却是激励考核制度和实际组织运行逻辑不符，从而导致政策在实际执行中掺杂着官员的切身利益，导致了对扶贫政策目标的背离和替代。扶贫资源的传递和分配的过程是国家政策在基层实施的一个缩影，其代表的是国家意志265的执行。政策执行的效果不仅仅受到政策主体的影响，而且也收到该政策所在场域的制度环境的影响。在还原扶贫资源如何在基层扶贫场域中分配和传递的现实图景后，找到各个行动主体的行动逻辑与实践仅仅是了解扶贫资源传递的互动过程，在这之后的制度和社会因素才是导致行动主体策略选择的决定性因素。[参考文献](References)270[1]康晓光.90年代我国的贫困与反贫困问题分析[J].战略与管理,1996（04）:28-29[2]汪三贵.扶贫投资效率的提高需要制度创新[J].林业经济,1997（03）:10-13[3]吴国起.财政扶贫资金绩效管理改革研究[D].北京;财政部财政学研究所,2011.[4]李小云，张雪梅，唐丽霞.中国财政扶贫资金的瞄准与偏离[M].北京:社会科学文献出版社,2006.[5]许源源.中国农村扶贫瞄准问题研究[D].广州:中山大学,2006.275[6]许源源,苏中英.和谐理念的缺失:农村扶贫瞄准偏离的重要原因[J].贵州社会科学,2007(12):40-42.[7]周雪光.基层政府的"共谋现象"--一个政府行为的制度逻辑[J].开放时代，2009(12):40-55.[8]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：人民出版社,2008.[9]周黎安.中国地方官员晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(07):36-50.[10]张静.基层政权[M].上海:人民出版社,2006.-9-'