长沙磁浮项目应用PPP模式的成效分析.pdf 13页

'中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn长沙磁浮项目应用PPP模式的成效分析**王婕，谭光荣（湖南大学经贸学院，长沙410000）5摘要：本文以长沙磁浮项目为案例，通过分析长沙磁浮项目的参与主体、可行性研究、融资结构、风险分担制度、回报制度等方面具体分析了PPP模式的实践过程，旨在寻求PPP模式的发展路径，通过案例分析，得出了以下结论：（1）长沙磁浮项目使用PPP模式的，能够提高资金利用效率，改善建设资金短缺的困境；有利于参与方各司其职；（2）运作模式10合理，项目全过程的风险得到合理的分配以及有效的规避，降低项目的整体风险；(3)建设效率高，能够引入私人部门的技术优势以及管理经验，以及发挥公共部门的统筹协调作用。同时通过案例分析提出了完善PPP项目的对策建议，要完善PPP模式内部的各项制度，促进PPP模式在城市基础设施和公共服务等领域中的应用。关键词：PPP模式;长沙磁浮项目;风险分担;收益分配15中图分类号：F810.2AnalysisontheEffectivenessofPPPModelofChangshaMaglevProjectWANGJie,TANGuangRong20(SchoolofEconomicsandTrade,HunanUniversity,Changsha410000)Abstract:TakingtheChangshaMaglevprojectasanexample,thispaperanalyzesthepracticeofthePPPmodelintheaspectsoftheparticipant,feasibilitystudy,financingstructure,risksharingsystemandreturnsystemofChangshaMaglevproject.TheaimistofindthedevelopmentpathofPPPmodel.Throughthecaseanalysis,thefollowingconclusionsaredrawn:(1)TheuseofPPPmodelinChangsha25Maglevprojectcanimprovetheefficiencyofcapitalutilizationandimprovethedilemmaofshortageofconstructionfunds;(2)itisbeneficialfortheparticipantstoperformtheirduties;(3)TheuseofthePPPmodelintheChangshaMaglevprojectcanimprovetheefficiencyofconstruction,introducethetechnicaladvantagesoftheprivatesectorandmanagetheexperience,andplaythecoordinatingroleofthepublicsector.Atthesametime,throughthecaseanalysis,thepaperputsforwardthe30countermeasuresandsuggestionstoimprovethePPPproject,andperfectsthesystemofPPPmodetopromotetheapplicationofPPPmodelinurbaninfrastructureandpublicservice.Keywords:PPPmodel；ChangshaMaglevproject；risksharing；incomedistribution350引言一直以来，在城镇化建设的过程中，基础设施等公共物品和服务主要依靠地方财政来提供，也存在吸引外资、上市融资、吸收民间资本等多种形式，但总体来说以上融资形式占比较小，不足以支撑起全部的资金需求。并且随着土地出让金不断减少、各项税费收入不足覆盖基础设施建设，以及地方债务融资平台的财政风险与金融风险逐渐暴露，建设的资金供给40缺口也逐渐显现，传统的融资渠道和融资模式已经无法满足现实需要，必须寻求新的资金来源。国家层面上也正在积极部署战略性改革，出台了一系列的政策和指导意见，尤其是大力推广政府和社会资本合作的PPP模式。PPP模式的出现不仅可以在一定程度上缓解地方政府的财政压力，也能推动现行政府融资平台企业转型，可以在公共产品和服务供给的供给领作者简介：王婕（1992—），女，湖南大学经贸学院硕士研究生，研究方向：财政税收理论通信联系人：谭光荣（1963—），男，湖南大学经贸学院教授、博导，主要研究方向：税收理论与政策、产业税收及运用.E-mail:tgr0921@163.com-1- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn域汇集多方力量。45我国内外众多学者关于PPP模式问题的研宄大多集中于两个大方向，一是PPP模式的理论研究，二是PPP模式的实践应用研究。PPP的理论研究的初始阶段主要集中在PPP模式的起源、概念辨析、特征、功能等，随着研究的深入，PPP模式的研究重点转换到了PPP的模式的制度设计，例如利益共享、风险管理机制等方面。近年来，关于PPP模式的应用研究也逐渐丰富起来。主要集中在PPP项目案例分析研究，PPP项目运行的改进意见等。[1]50国内外学者对PPP模式的概念、功能进行了探讨。王灏(2004)通过比较不同国家、不同机构对PPP的定义较为详实的阐述PPP模式的内涵，认为PPP有广义狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP[2]可理解为一系列的项目融资模式的总称。贾康、孙洁(2009)创造性的提出了PPP并不只具备融资功能，更是具备管理只能，并将PPP管理模式与融资模式相比较，总结其异同。刘[3]55薇(2015)认为从开阔的视角看PPP实质上是一种联结全社会内部公共部门企业部门专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度。[4]国内外学者对PPP模式的应用进行了探讨。JonathanP(2009)认为对基础建设的财政投入存在欠缺。仅依靠财政投入来建设项目，进展缓慢，不利于项目提高运营效率，急需倡[5]导政府部门引入PPP模式。沙骥(2004)探讨PPP模式在我国应用的优势，研究了PPP模60式在我国的基础设施项目应用中的运作方式、组织结构、运作流程和风险管理。刘波、龚晖[6]晖(2009)分析了PPP模式在大型体育场馆建设中的应用形式以及优势，并总结了国内外在[7]大型体育场馆建设中应用PPP模式的成功经验。马君(2011)以北京地铁四号线建设为例，分析了PPP模式的成功运作机理，研究了PPP模式在我国基础设施建设应用前景。周正[8]祥、张秀芳、张平(2015)对国内外PPP模式应用的现状进行了较为详细的分析，同时从公65共部门和社会资本两个角度来分析我国推进PPP模式存在的问题及原因。提出PPP模式在全国应用存在的问题，并提出了PPP模式改进的政策建议。国内外学者对PPP模式的风险因素、风险分类、风险分担机制进行了探讨。Li[9][10]Bing(2005)着重研究了PPP项目风险因素分类方法。刘新平、王守清(2006)重点分析了PPP项目风险分配的因素，提出了风险分配的原则，并设计了相应的风险分配框架。柯永建、[11]70王守清、陈炳泉(2008)归纳风险分担在项目过程中的时点和要点,并总结风险分担对项目资[12]金价值的影响。Arndt(1998)提出风险分担是一个动态的过程,动态风险管理的前置条件是[13]项目参与方认为风险得到合理分担。杨秋波、侯晓文(2008)结合马柯维茨模型进行了分析，提出存在公共部门和私营机构风险分担的最佳比例，使得项目整体风险最小。[14]国内外学者对PPP模式的利益分配机制进行了探讨。PeterScharle(2002)考虑到私营75部门具有的经济属性和社会属性从四个不同视角将PPP作为博弈问题来分析，建立了一个[15]合理利益均衡的方案。何寿奎、傅鸿源(2006)建立了公私合作投资双方的最佳投资比例模型,并综合考虑投资和风险因素,给出公私双方的风险分摊系数和收益分配比例,并进行了实[16]例分析。叶晓甦、吴书霞、单雪芹(2002)将资源投入和风险分担等作为激励手段以达到PPP[17][18]项目利益的公平分配。夏颖、刘洪积(2010)与游达明、黄睿妮(2016)对PPP模式的收益80分配问题中引入讨价还价模型，并对于相关的贴现因子和双方策略做出了分析，认为PPP项目的总体利润的合理分配可以实现帕累托改进。上文回顾了国内外关于PPP模式的相关研究，无论是在理论研究还是在实践应用领域都取得丰硕的研究成果。下文将结合长沙磁浮项目，详细阐述PPP模式应用过程中的制度设计、模式的优化以及提出相应的对策建议等。-2- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn851“长沙磁浮项目”概况1.1长沙磁浮项目背景今年来，长沙的发展越来越快，广大人民的生活也已经逐步跟国际接轨。对于普通民众来说，使用高铁和飞机作为的出行工具已经习以为常。并且省会长沙作为湖南省内最发达的城市，也是湖南省的交通枢纽，民众选择前往长沙换乘飞机、高铁也日益频繁。民众日益增90多的出行需求与交通拥堵形成难以调和的矛盾。为了满足市民和来长沙换乘的旅客准时准点的出行要求，高铁长沙南站和长沙黄花机场之间的快速交通成了一种刚性需求。机场快线是比较常用的出行方式，乘客基本可以无障碍的到达市区，但是在上下班高峰期道路相对拥堵，乘车体验较差。若考虑到建造成本，地铁建造成本高，并且换程麻烦，对于长途出行携带过多行李的旅客并不是十分便利。因此，选择长沙南站、黄花机场直达磁浮快线是解决以上问95题的的最佳方案。1.2长沙磁浮项目基本情况长沙磁浮快线暂设三个站，高铁站、㮾梨站、机场站，全长大约18.5km。列车全程运行时间约为19分钟，发车的时间间隔大约为25分钟，最大载客量为363人。项目试运营初期车辆运营时间为上午9:00至下午6:00，即磁浮高铁站、磁浮机场站每天上午9:00、下午1006:00分别发送首班车、末班车。，磁浮高铁站、磁浮机场站停留时间为5分钟，磁浮㮾梨站停留时间为40秒。项目采用试行票价，磁浮高铁站至磁浮机场站单程票价20元/人，磁浮㮾梨站与磁浮机场站、磁浮高铁站单程10元/人。1.3长沙磁浮项目的参与主体长沙磁浮项目是我国首条完全拥有自主知识产权的商用中低速磁浮快线，也是一项重要105的战略工程。在研究制造磁浮列车阶段，就由中车株洲电力机车有限公司联合国防科技大学、西南交通大学等高校研究力量共同研发制造。长沙磁浮PPP项目必须按照相关要求必须通过公开竞争方式选择合作伙伴。有意愿参与合作的社会资本方包括：中国中铁股份有限公司、中国铁建股份有限公司、中国建筑工程总公司和中国交通建设集团有限公司。在获得项目信息后，社会资本积极开展项目研究，并向相关政府部门提交了可行性研究报告与投资方案。110中国中铁股份有限公司、中国铁建股份有限公司具备磁浮项目的设计、建设与运营经验，参与积极性较高。长沙市政府相关管理部门根据政府采购法以及长沙磁浮项目的实际情况，向这两家公司发出竞争性谈判邀请函，邀请函中明确了项目要求、资格条件、谈判保证金、谈判流程、谈判文件要求及评审办法。最终中国铁建股份有限公司完成了长沙磁浮项目的可行性研究，参加了项目的投标工作，成功成为了长沙磁浮项目设计施工总承包商。115纵观整个项目，参与方众多，不仅包括政府部门还包括社会资本。公共部门与私人部门按照股权比例共同出资，磁浮项目出资表如下表1所示，其中公共部门拥有大约七成的股权，剩余部分由私人部门拥有。表1项目公司股东构成Tab.1Thecompositionoftheprojectcompanyshareholders发起人类别公司名称出资金额出资比例合计长沙市轨道交通集团4.232.8%公共部门湘铁集团3.829.75-3- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn湖南机场股份有限公司17.8%12.8私人中车株机17.8%部门中国铁建股份有限公司2.821.9%120长沙磁浮项目的项目参与方图示如图1所示，公共部门参与方包括湖南省铁路投资集团有限公司、长沙市轨道交通集团、湖南机场股份有限公司。私人部门参与方包括中车株洲电力机车有限公司和中国铁建股份有限公司。私人部门参与方是中车株机与中国铁建股份有限公司。中车株洲电力机车有限公司有专业、高端的磁浮技术，以及最大的电力机车研制中心。中国铁建股份有限公司具有丰富的大型工程的建设管理经验，以及配套的高端技术、管理人125才，作为长沙磁浮项目的设计施工总承包方能够确保工程保质保量如期交付。项目的融资伙伴是中国工商银行湖南省分行，长沙市交通运输局负责与湖南磁浮公司签署PPP协议并授予相关经营权，湖南磁浮公司负责PPP项目全生命周期中的投资、建设、运营、管理等活动。同时国土部门负责对项目进行土地划拨。项目建成后，由磁浮列车乘客向项目公司提供使用者付费，当出现可行性缺口时，由省市财政部门承担补贴责任。130图1长沙磁浮项目参与方Fig.1ChangshaMaglevprojectparticipants总体来说，长沙磁浮项目的参与主体众多，不仅包括来自公共部门，还包括作为项目公司的湖南磁浮交通发展股份有限公司，以及参与项目融资、建设、设备采购和监督职能的相135关主体。私人部门湖南磁浮交通发展股份有限公司的参与，可以有效解决公共部门管理模式下政企不分、项目运作效率低等问题，使公共部门投入更多的精力，为长沙磁浮项目提供公共服务、管理和监督。2长沙磁浮项目的具体运作长沙磁浮项目的准备阶段，由公共部门主导、私人部门配合完成项目的启动工作，主要140涉及项目的物有所值评价、财政可承受能力的研究、融资结构的商定、风险的合理分配、利益分配以及付费机制等方面。-4- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn2.1物有所值评价由于每个具体项目的成本和项目收益的存在差异，并不是每一个项目都适宜采用PPP模式来运作，可以采用国际通用的物有所值评价来分析PPP项目的可行性，使用物有所值145评价结果来作为政府部门判断和筛选的依据。物有所值评价是评价采用PPP模式的项目与公共部门传统采购方式谁更物有所值，具体的做法是：1、假设两种方式的投入成本保持一致，通过比较其项目实施效果，判断哪种方式是否符合物有所值的原则。2、假设两种方式的项目实施效果保持一致，通过比较其项目投入成本，判断哪种方式是否符合物有所值的原则。具体的操作来说，物有所值评价定性评价包括一下步骤：明确指标体系构成、完成指标150体系权重赋值、专家评审独立打分、综合评审团意见、得出物有所值评价结果。从目前PPP项目的物有所值评价实践来说，国际上尚未形成一致的评价指标与体系，根据我国的实际国情，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》，其中明确提出物有所值定性评价应重点关注四项指标：能否増加供给、能否优化风险分配、能否提高运营效率、能否促进创新和公平竞争。155长沙市财政局委托投资咨询公司对长沙磁浮项目进行物有所值评价，也遵从的了以上基本方向，并围绕这四个方面的进一步细化，共采用了效益放大以及成本节约、运维要求、项目经济性、风险管理和分配、外部环境等五大类考察指标，在五大类之下选取了16项评价指标，并赋予每个指标相应权重，各指标最终分值与权重的加权求和总分即为定性评价结果。单项评价指标采取百分制原则，被分为5个等级。物有所值评分标准表如下表2。160表2物有所值评分标准Tab.2Valueformoneyevaluationstandard分数程度评述0~20分不利表示在该指标方面物有所值表现不利，或缺乏物有所值依据21~40分较不利表示在该指标方面物有所值表现较不利，或比较缺乏物有所值依据41~60分一般表示在该指标方面物有所值表现一般61~80分较有利表示在该指标方面物有所值表现较有利，比较适合采用PPP模式81~100分有利表示在该指标方面物有所值表现有利，采用PPP模式更好定性评价结果根据定物有所值定性评价，通常采取的是专家评审法，专家评审团必须包括具备项目管理经验、专业技术、专业财务知识和法律知识的专家成员，同时也要具备PPP项目和政府传统采购方面的专业知识和经验，通过专家评审团探讨和回答问卷上一系列问题来定性的得出结论与165判断。根据长沙磁浮项目的具体情况，专家评审团根据项目实施机构提供的详细资料，完成对长沙磁浮项目物有所值所有评价指标打分，具体的物有所值评价得分如下表3。表3物有所值评价得分Tab.3Valueformoneyevaluationscore评价分类评价指标指标权重本项目得分加权得分项目规模5%90效率放大，以资产寿命5%9022及成本节约项目的复杂程度5%100全生命周期成本10%80创新潜力5%100运维要求运营和维护要求10%9018.5绩效指标5%90项目的自偿性5%80-5- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn项目经济性可经营性的潜力5%8016财政承受力10%80风险管理10%80风险管理和分配政府管理能力5%6014.5政府问责5%70市场先例5%60外部环境法律环境5%8010社会资本的数量和实力5%60总分81据上述评价结果得知，本项目在16个指标,项目加权最后得分为81分，评价结果为良170好。本项目通过采用PPP模式，可减少财政资金的投入，以有限的公共资金撬动社会投资；可增加公共交通服务的供给，提高城市人民的生活质量，为促进区域经济和社会发展奠定扎实基础；提高了项目全生命周期成本和运营效率。因此长沙磁浮项目符合物有所值原则。2.2财政承受能力评估长沙磁浮项目整体投资大、运营成本高，运营期客流量难以保证。由于项目的公益性较175强，必须以公众的利益为先，决定了磁浮列车的运营票价不得过高。在项目的贷款期内，运营收入不能覆盖运营成本，难以保障社会部门的投资收益，政府给予合理补贴已经成为了共识。项目的正常运营对于公共部门的财政实力将存在一定的挑战。因此省市财政部门应结合辖区内的财政规划，基于项目的财务测算进行初步的财政可承受能力的评估，以确保项目的稳定性与持续性。近几年长沙市本级一般公共预算支出详见下表4。180表4长沙市本级一般公共预算支出（单位：亿元）Tab.4ChangshaCitylevelGeneralpublicbudgetexpenditure(unit:billion)年20132014201520162017长沙市本级一般公共预算支出229252.9265.41286.76353.17根据国家相关政策规定，每年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%。根据相关部门的财务测算，长沙磁浮项目当选择票价方案为2O元（票价较高，补贴适中的方案）项目在运营期内年补贴额约为2至3亿，其占长沙市本级一般公共预算支出的比例也不超过1853%，均远低于10%的标准。并且长沙磁浮项目是长沙市的首个PPP项目，补贴义务也是由省市财政共同分担，处于湖南省级、长沙市级财政承受能力范围内。若考虑项目开发带来的沿线土地增值，财政承受能力还可进一步增强。因此，我们认为长沙磁浮项目通过了财政承受能力评估。2.3融资结构设计190预估长沙磁浮项目工程所需总投资为46亿元，计划是PPP项目的股东出资部分与银行贷款的比例是3比7。其中项目公司湖南磁浮交通发展股份有限公司股东现金注资共12.8亿元，剩余部分由项目公司与工商银行为牵头行的银团签订了26年期总金额为32亿元的贷款，具体参看表5。工程在竣工验收之前，由项目公司股东对贷款进行担保，工程竣工完成后，以磁浮项目自身的固定资产做抵押，以票务收入、综合开发收入等收益权质押进行担保。195采用有限追索权融资方式，风险仅限于项目本身。-6- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn表5资金来源及比例Tab.5Sourceoffundsandproportion融资方式项目公司资本金银行贷款融资金额（亿元）10.4931.46占总投资比例25%75%2002.4风险分担机制风险在项目的准备、实施、运营、移交的各个阶段有都有可能发生，因此必须针对项目的特点，对长沙磁浮项目进行全面的风险调查，综合运用风险分析方法，对风险因素进行识别。纵观长沙磁浮项目的全生命周期，将面临设众多风险，公共部门与私人部门之间进行合205理的风险分配也十分关键，主要是按照最优风险分配原则、风险收益对等原则和风险规模可控原则来设计风险分配框架。风险分配框架表如下表6所示。表6长沙磁浮项目风险分配基本框架Tab.6BasicFrameworkofRiskAllocationforChangshaMaglevProject风险类别共同承担政府承担项目公司承担设计风险√建设风险√运营风险√财务风险√最低需求风险√政策风险√法律风险√不可抗力风险√以上风险的具体承担方式如下：210（1）设计风险：前期的可行性研究、项目方案的初步设计工作主要由政府负责，但到了具体的项目详细施工设计由项目公司负责。总的来说设计风险由双方共同承担，其中项目公司处于工程业务风险的主要承担方。（2）建设风险：项目公司承担项目建设职责，要承担建设过程中的设计不当风险、建设成本超支风险、安全与环境保护风险、延期完工风险等风险。215（3）运营风险：项目公司承担项目运营职责，面临绩效不达标风险、成本超支风险、客流量风险等风险，承担方式为投资或成本增加、收入下降、补贴扣除等。（4）财务风险：项目公司承担融资不当、财务结构失衡等风险，直接承担由此带来的融资失败、融资成本过高等问题。（5）最低需求风险：主要有省市财政部门通过可行性缺口补贴来承担最低需求风险。220（6）政策风险：由政府部门承担政策风险、法律风险，当国家政策、法律环境发生改变时，若导致项目无法正常运作或投资人需追加投资等情况时，政府部门应予以补偿，保障社会资本合理退出。（7）不可抗力风险：政府与社会资本共同合理承担，社会资本承担方式体现为财务损失、商业中止等。政府承担方式体现为财政补贴增加、公共服务质量下降或中止等。不可抗225力风险也可以通过一定的组织架构转移给第三方，例如签订商业保险合同将风险转嫁给保险公司。保险方案为应对项目建设和运营期间可能遇到的各类风险，保护政府和社会资本权益。具体设计见下表7。-7- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn表7第三方保险架构Tab.7Thirdpartyinsurancestructure时期保险建设期货物运输险、完工延迟线、建筑安装工程一切险、第三方责任险、环境责任险运营期财产一切险、业务中断险、机器故障损坏险、第三者责任险、环境责任险2302.5长沙磁浮项目的回报机制2.5.1项目公司股东的收益来源对于项目公司的众多参与方而言，将按照股权比例获得项目公司的利润分配。同时，私人部门还可以通过与项目公司签订协议承包项目施工建设、磁浮技术提供、出售机车设备、提供设备维护等外包服务获得合理的收益。这能为私人部门股东提供另外一条回报途径。总235的来说，PPP项目对于私人部门参与方，有着旱涝保收的优势，一方面，当出现意外情况导致私人部门收入不达预期时，公共部门负责补贴其最低投资回报率。另一方面，当收入超预期时，需要将超额收益在项目公司、公共部门、社会民众之间合理适度返还。2.5.2项目公司与公共部门之间的收益分配在付费机制选择方面，长沙磁浮项目采取可行性缺口补贴和使用者付费的模式，并由政240府给予特许经营者一定的补贴。在项目的具体实践中，当项目公司在客流培育期票务收入较低，还本付息与运营成本压力较大而存在资金缺口时，政府补贴现金流缺口，以保证项目正常运转，不影响公众利益；在项目运行期，通过项目的实际客流量或综合开发业务收入超预期导致项目整体收益超预期时，项目公司将按照协议规定将超额收益在项目公司、各级政府以及社会公众之间进行超额益分配。由此可知项目公司与公共部门之间的收益分配取决于可245行性缺口的方向。可行性缺口通过计算通过计算收入预期值和收入实际值的方式确定：VGF=(Pe*Ve+De)-(Pa*Va+Da)VGF为可行性缺口补贴金额Pe为实现合理收益率应达到的项目假设客票价格；250Ve为项目预期客流量；De为项目假设综合开发收入；Pa为项目实际执行的客票价格；Va为项目实际客流量；Da为项目实际综合开发收入；255本项目具有“磁浮产业化技术创新”和“建设长沙、服务全省、示范全国”等显著的外部性特征，属于公益属性极强的轨道交通项目。由于项目投资大、运营成本高、预期客流量与实际客流量的差异、以及地铁分散客流等原因，本项目在进行市场化运作时难以避免项目公司在相当长一段时间内，现金流量可能存在较大缺口，政府应对项目公司现金流量缺口给予补贴，以保障项目公司正常运转，避免社会风险。该部分补贴可在项目公司自有资金现金流量260为正之时扣除，以保证政府全生命周期补贴实现项目公司一定的自有资金内部收益率。上述可行性缺口补贴经财政部门审核后，由湖南省和长沙市两级财政共同分担并按程序纳入财政预算。在项目实际运营过程中，可行性缺口补贴金额为当年项目公司实际总收入与实际总成本（包括运营成本、还本付息、折旧摊销、社会资本投资回报率）的差额。若计算出的可行-8- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn性缺口补贴为正值，则政府按计算出的可行性补贴值进行补贴。265（1）可行性缺口补贴为正值项目可行性缺口为正，由省市财政部门按一定的比例负责补贴项目公司的现金流缺口，其次还可以适时采用如政府无偿或低价出租相关资产、捆绑商业资源开发收益、财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权等各种补贴方式以确保社会资本合理收益率，提高社会资本参与项目运作的积极性。270（2）可行性缺口补贴为负值项目的可行性缺口为负时，启动超额收益分配机制。通常来说，当长沙磁浮项目实际执行的客票价格、项目实际客流量、项目综合开发业务收益等超出预期时，项目整体会出现超额收益，超额收益应通过反哺财政或浮动票价方式在项目公司、政府方和社会公众间分享。反哺财政方式下，可行性缺口补贴负值的绝对值，即超额收益，按照7：3的比例在项275目公司和政府之间分享。或者将超额收益用于冲抵下一期省市财政部门应支付的可行性缺口补贴。政府部门所享有的超额收益分享，应按可行性缺口补贴的承担比例归属湖南省、长沙市两级财政。同时项目出现超额收益时考虑到社会公共的利益，长沙磁浮项目建立了相对完善的浮动票价方案，超额收益发生当年未实施客运服务票价调整的，启动临时调价程序，核算超额收益对应下调的票价金额；超额收益发生当年已实施客运服务票价调整的，超额收益280应纳入下次调价核算，通过降低票价或冲抵票价调升金额的方式实现。3长沙磁浮项目评价长沙磁浮工程项目通过公共部门和私人部门的通力合作实现磁浮项目的快速建成，该项目在国际磁浮技术领域具有重要的示范作用。分析和研究长沙磁浮工程项目实施过程中的成功与不足之处，对于做大做强磁浮工程项目加速产业升级转型意义重大，同时对推进PPP285项目的实践发展具有重要借鉴意义。3.1长沙磁浮项目的优势3.1.1融资结构合理，资金效率高按照实践经验，PPP项目融资应遵循融资结构简单清晰、融资成本相对较低的原则，选择最优的融资结构和融资比例。长沙磁浮项目的启动资金来自于股东融资也就是股东自有290资金的投入，项目成功运行后，有相对稳定的票务收入、综合开发收益以及来自政府的可行性缺口补贴，以上几点将大大增强了项目公司的融资能力，使其能获得长期低息的贷款。长沙磁浮项目债务融资结构的设计中，为了规避资本市场利率风险，获得了以工商银行为首的长期银团贷款，偿债期为26年。合理的融资结构为长沙磁浮项目的成功实施提供了资金保障，并且降低了项目的融资成本和风险。295长沙磁浮项目成功的采用了PPP模式，发挥财政资金的引导作用，广泛的吸引社会资本参与资金供给，弥补了项目建设资金的不足，达到了公共部门、私人部门、社会民众的多方共赢的效果。长沙磁浮工程总计所需资金46亿元，通过PPP模式的制度设计，公共部门总计现金注资9亿，股权比例70.3%，大幅减少政府投资额，提高了公共部门资金的使用效率。社会资本提供的额外资金来源，能够分担项目建设的资金压力，同时有助于改善项目的300负债结构，促进了融资模式的转变，由过去的政府出资叠加基于政府信用的银行贷款，转变-9- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn为由项目自身资产和收益权的内源性融资的转变。长沙磁浮项目在减轻政府负债、提高公共产品供给效率、激活社会资本有一定的积极意义。3.1.2权责分配合理长沙磁浮项目成功实施，离不开众多关键性要素。为了保障项目的顺利实施，公共部门305与私人部门必须达成合作协议，双方依据协议明确各自的权利与义务。基于公共部门和私人部门的在PPP项目中天然禀赋差异，二者在PPP项目中职责分配必须做到物尽其用、合理分配，双方遵循契约精神发挥各自的优势。公共部门将项目的建造、运营、维护等工作以特许经营的方式授予了私人部门，公共部门负责主导项目合作方的选择以及设计交易结构等工作，更多的时候是充当项目监督者的角色，将项目执行者的角色分配给了私人部门，提高了310自身的公共管理能力和工作效率。同时公共部门为项目的开展提供了政治上的保障，增强了社会资本的投资信心。3.1.3建设效率高长沙磁浮项目由于创新投资建设模式，通过PPP的方式，引入社会资本方先进的制造、设计、施工等经验，集结了各股东的资金、研发、设计、制造、施工和管理等诸多优势于一315体，可以联合政府、社会资本、金融机构、企业、保险机构等各方参与者，积聚各方的优势资源，形成强大的合力，最大程度发挥了合力效能。它独特的优越性，使得长沙磁浮快线在仅仅两年时间内开通试运营。促进湖南省“两型”社会的建设步伐，实现磁浮轨道交通科技创新快速产业化，为我国立足国际磁浮技术前沿，带来了重大战略机遇。3.2长沙磁浮项目的不足3203.2.1缺乏物有所值定量评价国内PPP项目尚在实验阶段，缺乏实践经验的支持，PPP项目的配套工作不完善。通常来说物有所值评价工作是PPP项目实践中的不可忽视的环节，在项目的论证阶段积极采用物有所值论证方法探讨项目采用PPP模式的必要性。国际上通用的物有所值评价通常包含了定性评价与定量评价。以长沙磁浮PPP项目为例，其物有所值评价工作只包含了物有325所值的定性评价，缺乏相对应的物有所值定量评价，缺乏对于长沙磁浮项目采用PPP模式与传统模式成本支出的比较。物有所值评价必须要综合定性评价与定量评价，两者互为补充，必须综合考虑才能得出物有所值评价结论，长沙磁浮PPP项目缺乏了物有所值的定量评价在一定程度上将对项目的顺利实施埋下隐患。3.2.2融资方式单一、融资成本高330长沙磁浮项目中社会资本所占项目公司的股权比例较小，没有最大限度发挥社会资本的投资潜力，并且未引入金融机构成为项目的战略投资者，缺乏融资渠道和方式的创新融资方式较为单一，导致项目整体的股权融资相对不足。同时过度依赖传统的商业贷款等债权融资的模式，利率过高与PPP项目“保本微利”的特性不适配，导致项目融资成本，全生命周期内还本付息压力大。3353.2.3风险控制体系不够完善为了确保项目的风险最小化以及整体风险可承受，在PPP项目正式实施之前，公共部-10- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn门与私人部门应尽最大的努力共同对PPP项目全生命周期中的潜在风险进行识别，并通过合理的分配来控制风险。然而长沙磁浮项目的风险体系仍然不够完善。主要体现在：（1）长沙磁浮项目仍然存在着一些超出单方控制范围与承担意愿的情况出现，长沙磁340浮项目在操作的过程中项目公司则难以控制项目运行期的客流量、物价水平以及宏观政策的改变等。公共部门难以监控项目工程的建设质量，运行期的经营服务满意度、设备维护的频率等。即便已经通过合同的安排明确了风险的分配，但项目运行过程中可能出现的全部风险责任最终仍将由政府兜底。也就是说，对于政府而言，风险并不会因为合同的安排而消失，只是以不同的方式被分担，难以定量的解决风险分担问题。从长远来看，项目的运作过程中345会存在一系列的潜在风险。（2）长沙磁浮项目的风险分担只是根据风险的具体分类机械的在公共部门与私人部门之间分配。公私部门之间的风险分担没有定量的模型进行确认，也缺乏具体的风险分担比例。同时在项目的整个生命周期中认为风险因素是既定，缺乏风险的动态管理和分担机制，使得项目的对外部环境变化、风险因素改变的承受能力较弱，不能随现实情况的更改而积极的应350变。3.2.4社会资本方竞争性相对缺乏根据《采购法》等相关法律法规的规定，公共部门在选取PPP项目的合作伙伴时，应当采取竞争性谈判方式，应从符合相应资质条件的备选单位名单中确定三家及以上的单位参加谈判。程序层面上的规范、公平和正义是项目成功开展的保障。公共部门采用竞争性谈判355方式来甄选社会资本方，长沙磁浮项目只有少数几家社会资本方参与竞争性谈判，由于磁浮技术的特殊性，能参与竞争的企业不超过5家，私人部门的社会资本参与方过少，导致长沙磁浮项目的竞争性相对缺乏，会在一定程度上影响政府采购的质量可能会对项目的实施带来一定的风险。3.2.5市场先例缺乏，项目实验性较强360长沙磁浮项目之前如有类似规模和要求PPP项目，特别是成功的项目，则说明PPP磁浮项目可行性较高。成功的案例越多，采取PPP模式的可行性越强。虽然中低速磁浮交通系统具有成本较低、安全可靠、环境友好、适应性强等优势，国内外的研发和商业运行实践表明该技术已经较为成熟，并且从运作模式来看，类似的轨道交通项目采用的PPP模式有诸多成功案例。但在目前来看，磁浮技术的应用仅上海高速磁浮，本项目为中低速磁浮，为365全国首例，并且缺乏磁浮项目采用PPP模式的先例，在具体运作上是有可供借鉴的成功经验较少，项目的技术难度较大。4结论长沙磁浮PPP项目的成功之处，在于所属私人部门的社会资本则发挥了自身的人才、资本、技术及管理等方面的优势，负责项目的融资、建设、运营和维护等工作。通过公共部370门与私人部门之间构建一系列的风险分配机制，责任与义务的合理分配，能提高双方长期合作的积极性。与此同时，双方严格遵守签订的一系列协议，是契约精神的重要体现，也是PPP项目顺利开展的精神保障。长沙磁浮工程的顺利开展，对公共部门和私人部门都具重要意义。不仅有利于企业抢占高精尖技术领域，提升企业发展水平和运作层次，而且有利于-11- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn调整产业结构，有利于公共部门探索创新投资模式、优化政府投资、激活民间投资，可谓一375举多得。长沙磁浮项目也在许多方面值得完善：（1）完善项目的融资方式。首先要积极推进项目的退出机制，强化金融机构的参与，鼓励金融机构以信托、股权等方式参与项目建设，也可借助基础设施投资基金以及资产证券化等衍生金融工具。其次长沙磁浮项目是为社会公众提供更加便捷实惠的磁浮交通服务，应争取获得中央层面的资本补助、贴息等相关支持。（2）380积极开发配套项目，提高项目的综合收入。长沙磁浮项目投资规模大、公益属性强对于周边土地及物业价值提升作用较为显著的基础设施项目。可以通过对沿线土地及物业综合开发提高项目综合收入。同时完善PPP模式内的各项制度方面，注重健全健全中介服务体系、法制机制、风险分担机制、收益分配机制。确保PPP模式能更好的服务于新型城镇化、一带一路建设。385致谢经过努力，论文终于按期完成了，在这里非常感谢谭光荣教授的精心指导。想到很快就可以和大家分享此刻的快乐以及这几年来的收获，非常激动，也非常欣慰。能在众多学富五车、才华横溢的老师们的熏陶下度过，实是荣幸之极。我在学习上和思想上都受益非浅。这中间经历了很多艰辛和痛苦，但庆幸的是身边总是围绕着一群向上的、团结的、杰出的或是390心地善良的人们，他们给予了我极大的帮助和亲切的关怀，使我有信心、有能力达成自己的心愿。感谢我身边的各位同学，与他们的交流使我受益颇多。并且对我的支持、鼓励和帮助，正是因为有了他们，我所做的一切才更有意义；也正是因为有了他们，我才有了追求进步的勇气和信心。395时间的仓促及自身专业水平的不足，整篇论文肯定存在尚未发现的缺点和错误。恳请阅读此篇论文的老师、同学，多予指正，不胜感激。[参考文献](References)[1]王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通,2004,05:23-27.400[2]贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究,2009,10:2-10.[3]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015,01:78-89.[4]DohJP,RamamurtiR.REASSESSINGRISKINDEVELOPINGCOUNTRYINFRASTRUCTURE[J].LongRangePlanning,2003,36(4):337-353.[5]沙骥.PPP模式在我国基础设施建设中的应用研究[D].南京：东南大学,2004.405[6]刘波,龚晖晖.PPP模式与准公共品的供给--论PPP在大型体育场馆建设中的应用[J].首都体育学院学报,2009,02:151-154.[7]马君.PPP模式在我国基础设施建设中的应用前景研究[J].宁夏社会科学,2011,03:43-45.[8]周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015,09:82-95.[9]BingL,AkintoyeA,EdwardsPJ,etal.TheallocationofriskinPPP/PFIconstructionprojectsintheUK[J].410InternationalJournalofProjectManagement,2005,23(1):25-35.[10]刘新平,王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济,2006,02:59-63.[11]柯永建,王守清,陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济,2008,04:31-35.[12]ArndtRH.RiskAllocationintheMelbourneCityLinkProject[J].JournalofStructuredFinance,1998,4(3):11-24.415[13]杨秋波,侯晓文.PPP模式风险分担框架的改进研究[J].项目管理技术,2008,08:13-17.[14]PeterScharle.Public-PrivatePartnership(PPP)asaSocialGame[J].Innovation:TheEuropeanJournalofSocialScienceResearch,2002,15(3):227-252.-12- 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