党校课件 推动建设用地市场化-黄证学 78页

'推动农村集体建设用地入市研究国家发改委国土所黄征学 推动农村集体建设用地入市研究一、农村集体建设用地入市的概念二、农村集体建设用地入市的问题三、农村集体建设用地入市的意义四、农村集体建设用地入市的演变五、农村集体建设用地入市的案例六、农村集体建设用地入市的思考 农村集体建设用地入市的概念一、农村集体建设用地的概念二、农村集体建设用地入市的概念三、农村集体建设用地入市的分类 农村集体建设用地的概念农村集体建设用地是指符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，经有权限的政府批准的乡镇企业、乡（镇）村公共设施或公益事业、农村村民住宅用地。 农村集体建设用地入市的概念农村集体建设用地“入市”，是指已取得“农村集体建设用地”合法身份的农村土地作为资源要素，在符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划的前提下，进入土地要素市场遵循供求、竞争等市场规律进行优化配置。 按供需主体分 按入市方式分1.出让。即，农村集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将一定期限的农村集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农村集体土地所有者支付出让价款。2.入股。即以农村集体建设用地使用权作价出资入股，与他人合作、联营等形式共办企业。3.出租。是指农村集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人给出租人支付租金。4.转让。是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移。5.转租。是指集体建设用地使用权人将通过出让、出租获得的农村集体建设用地使用权出租。6.抵押。是指农村集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地占有的前提下，将该农村集体建设用地使用权作为债权担保。 农村集体建设用地入市的问题1.农村集体建设用地所有权残缺2.农民权益保护的问题3.地方政府让利于民的意愿不强4.法律法规方面的制约 农村集体建设用地所有权残缺农村集体经济组织作为代理人，接受委托人制约，大多数农村集体建设用地入市都需要经2/3的村民同意，增加交易成本。 农民权益保护的问题 地方政府让利于民的意愿不强 截止到2012年底，11个省市、316个地级市、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。 法律法规方面的制约1998年《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第63条规定，农村集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格限制了集体土地用于非农建设的直接入市流转，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。 农村集体建设用地入市的意义1.实现城乡土地要素公平高效配置2.促进“双保”（保证粮食安全和城镇建设用地需求）目标的实现3.释放农村建设用地的财富效应4.提高土地集约节约利用水平5.强化城乡土地统一管理 促进城乡土地要素公平高效配置据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。据周建春（2006）的调查估计，珠江三角洲地区集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上，在粤东、粤西及粤北地区，这一比例也超过20%；如：深圳宝安区的工业用地中有55%是集体建设用地。东莞市的工业用地中也有近2/3是集体建设用地。佛山市2010年变更调查成果有关数据显示，佛山市全市建设用地面积为1332.9平方公里，其中，国有建设用地面积为687.77平方公里，占全部建设用地的51.60%，集体建设用地面积为645.13平方公里，占全部建设用地的48.40%。 耕地资源紧张联合国粮农组织在研究分析的基础上，提出0.05公顷（0.8亩）是人均占有耕地的最低界限，若低于此限，即使在现代化生产条件下也难以保证粮食自给。目前低于此限的有上海、北京、福建、天津、广东5个省、市。全国2800多个县级行政区划单位(含市辖区和县级市)中，人均耕地低于0.05公顷（0.8亩）的有666个，占全国县级区划单位的23.7%。耕地已经成为我国十分稀缺的自然资源。 耕地减少不可避免工业化和城镇化过程中农用地向建设用地转用是不可避免的，人均耕地占有量的减少也是不可逆转的。根据学者们的预测，到2050年城市化水平达到70%时，耕地流失的量大概在1亿亩~1.5亿亩之间，但究竟为多少取决于土地集约利用的程度。值得指出的是，这里只是粗略计算了城市建设和交通建设占用耕地的数量，而没有考虑农村基础设施建设、水利建设等占用耕地的情况。主要是因为这两项建设已经有一定基础，在工业化和城镇化的过程中占用耕地的比重不会太高，与城镇化和交通建设占地相比可以忽略。另外，毁灾占用耕地和因环境变化造成耕地减少由于不容易评估，这里也忽略了。如果加上这些数据，耕地减少量将进一步增加。 土地后备资源缺乏根据《全国土地开发整理规划》中增加耕地的潜力1.54亿亩在2050年以前能够开发整理完毕，那么2050年耕地的保有量将达到18.55亿亩~19.05亿亩。耕地保有量能够满足方案Ⅱ的要求。但正如《全国土地开发整理规划》所指出的：这些宜农的土地后备资源由于开发成本高，对环境破坏大，在相当长的时期内都不宜开发。即便开发成耕地，由于受到水资源短缺的约束， www.themegallery.comCompanyLogo世界城市化平均水平城镇化的发展阶段 提高土地集约节约利用水平农村居民人均居住用地面积从1996年的193平方米/人增加到2008年的229平方米/人，但大量农村住宅因农民进城务工而常年闲置，形成众多“空心村”。目前，农村闲置住宅面积约占村庄建设用地总量的10%~15%。农村人口密度从1996年的55.87人/公顷降到2008年的42.60人/公顷，减少了13.27公顷，而农村人均建设用地面积高达232平方米/人，远远高出150平方米/人的国家标准。2000-2011年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。 强化城乡土地统一管理1.规范农村集体建设用地自发流转行为2.促进土地管理制度创新 农村集体建设用地入市的演变1.改革开放前：农村土地产权制度形成2.改革开放后：（1）1998年以前：从鼓励流转到严格限制；（2）1998-2007年：部分试点阶段（3）2007年以后：规范鼓励阶段 农村集体建设用地入市的案例1.芜湖农村土地流转模式2.重庆“地票”交易模式3.温州“三分三改”模式4.苏州“三集中”和“三置换”模式5.广东佛山的“三旧”改造模式6.天津小城镇建设模式 芜湖农村土地流转模式概述1999年底，安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。试点中土地流转过程是这样的：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司再按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中。土地收益金由县、乡、村集体按照1：4：5三级分成。 芜湖模式简要评述该模式中农村集体的土地不需要通过政府征用就可以直接进入建设用地市场，对传统的征地制度有较大的突破，也有利于农用地转用市场的培育。在芜湖模式中，还留存有人民公社的痕迹。在人民公社体制下，农业机械、土地等重要的生产资料由公社、生产大队和生产队三级所有，具体的经营管理由小队负责。人民公社解体之后，公社多演变为乡镇，生产大队演变为村民自治组织，生产队演变为村民小组。在农村经济组织演变的过程中，对人民公社体制下遗留下来的财产并没有在法律上做明确的分割，这造成了农村土地产权主体的模糊性。芜湖模式中，乡镇政府参与到土地流转中，与农地产权的这种性质有很大关系。但不管怎样，这种模式减少了土地收益分配的层次，而农民获取收益的比重经几次调整，不论是绝对量，还是相对量比传统的征地制度都有较大提高。 芜湖模式的主要问题1.乡镇政府的角色模糊；（既是组织者，又是中介人）2.农民利益保护受到影响；（主要与村集体谈判）3.风险集中在建设发展投资有限公司；4.土地财富效应释放不足。 重庆地票交易模式地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节。自2008年12月4日重庆农村土地交易所正式挂牌成立以来，截至2010年9月30日，重庆市土交所共举行地票交易会17场，交易地票29720亩，成交金额36．71亿元，成交均价12．14万元/亩，成交最高单价20万元/亩。地票购买者中土地储备机构占46%、园区建设单位占24%、民营企业占21%、国有企业占8%、个人占1%。通过“地票”交易，85%的“地票”净收益直接补给了农民，农民可直接获得指标交易后的货币化收入。据测算，中国目前农村2.4亿亩建设用地中有2/3（约1.6亿亩）可以通过“地票”交易制度，将其建设用地指标流向城市。根据2020年城镇化水平要达到60%的目标，城市每年需要新增户籍人口1000万左右。在保证18亿亩耕地的制度约束下，城市建设用地供需缺口将达到1.2亿亩（程世勇，2010）。 地票基准价格构成以新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费为依据制定。以生产地票的复垦成本价为基础来制定。对农民和农村集体放弃农村建设用地及其地上构筑物物的补偿；新村的新建、安置补偿；拆除建筑、复垦及项目区农业基础设施配套费用；工作中产生的相关税费及管理协调成本等。 重庆“地票”模式的总体评价1.“地票”交易的本质是发展权的交易；2.“地票”为远郊区域土地价值实现提供可能；3.“地票”模式中土地复垦、地票流转、地票炒作、地票竞标等技术层面的问题需要重视；4.“地票”模式与现行土地政策的衔接问题。（如，招拍挂） 温州统筹城乡“三分三改”三分：政经分开、资地分开、户产分开三改：股改、地改、股改 “三分”主要内容政经分开：就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配公平。资地分开：就是把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常流动。户产分开：就是把户口与产权关系分开，使村民户口迁移也可享有村集体经济产权。 “三改”主要内容股改：指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改：指农用地在权属不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地的土地所有权不变，但用益物权可以变现，用来帮助农民进入城镇；集体建设用地入市。户改：指户籍制度改革，户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。 温州“三分三改”的背景2012年温州市城市化率66%，而户籍人口中非农业人口仅21.5%，两者相差40多个百分点，300多万农村劳动力从事非农产业，但户籍身份还是农民。他们亦工亦农、亦城以乡，属典型的“两栖人”，且大多数居住在城边村、城中村，无法享受城市公共服务。 温州市“三分三改”的成效1.增加农民收入柳市镇长虹村村集体经济组织全年总产值12亿多元，集体经济年收入1800多万，此次股改涉及8亿多元。村里股份分为集体股和个人股，实现二次分配。首次分配，村集体提留股占总股权的20%，剩余80%为个人股，时机成熟时再进行第二次分配。规定，股权转让仅限于本村内且不能超过个人股的50%，需经董事会研究生效。2012年，每股分红3500元左右。2.激励农民进城此次“地改”，支持农民以镇为单位异地建房，还可以拿宅基地指标跟政府置换，享受在城里按成本价购买经济适用房。不仅如此，农民还可以拿宅基地置换产业功能区标准用房，甚至可以放弃宅基地而进入城镇购买商品房，由政府直接给予相应的货币补贴。降低了农民进镇入城的安居成本。3.推进城乡一体化发展根据温州市的规划，经过5年努力（2011~2016），城乡居民收入比缩小至2.3：1，城市化率达70%，农房集聚率达30%以上，城乡一体化机制基本形成。4.加快形成合理的空间结构温州市政府提出“1650”大都市框架内，将原来的5406个自然村整合为612个社区，重构现代基层社会治理模式。所谓“1650”框架，是指温州将建设1个包括鹿城、龙湾、瓯海等市区在内的大都市核心区，乐清、瑞安、平阳等6个城市副中心，以及50个带动力强的中心镇。 温州市“三分三改”的问题1.股权和成员权联系依然比较紧密；2.农村产权流动的渠道不畅通；3.集体建设用地入市存在许多障碍；4.农村宅基地的资本属性没有充分显现。 苏州“三集中”和“三置换”模式三集中：农户向社区集中；承包耕地向规模经营集中；工业企业向园区集中。三置换：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包经营权置换社会保障，或入股置换股权；宅基地使用权置换城镇住房，或货币化置换，或置换二三产业用房，或置换股份合作社股权。三形态：地处工业和城镇规划区的行政村加快融入城市化进程；工业基础较强、人口较多的行政村加快就地城镇化步伐；地处农业规划区、保护区的行政村推动一次产业与二、三次产业融合。三合作：土地股份合作社；社区股份合作社；农业专业合作社。三保障：合作医疗保障；最低生活保障；养老保险。 苏州“三集中”和“三置换”模式的背景三大压力：资源、人口和环境外来人口多，陆地常住人口密度每平方公里超过2000人；土地资源紧缺，人均耕地已不到半亩；农户分散居住较为突出，农村居住环境差，人均和户均占地0.34亩和0.90亩；农业规模经营不够，土地资源没有得到充分利用。主要历程：2008年9月，江苏省委省政府批准苏州成为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区；2008年10月，国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革联系点。同时，苏州和重庆、成都、嘉兴被国家发改委列为中澳管理项目试点城市。 法律法规《中共苏州市委市人民政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》《中共苏州市委市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》《苏州市农村住房置换商品房实施意见》《苏州市集体建设用地使用权流转管理办法》《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》……3个纲领性文件和90多个政策文件 集体建设用地入市的主要特点1.入市方式：出让、转让、租赁、入股、联营、抵押等；2.适用范围：除宅基地外的集体建设用地；不能用于开发商品住宅、商业、旅游、娱乐等项目。3.流转价格：最低保护价保护制度4.收益分配：向政府缴纳不高于流转合同价款15%的土地收益（在市镇两级分成），其余为集体经济组织所有。5.增减挂：指标主要在镇内使用，收益主要留给农民。 主要成效1.优化土地资源配置：全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点，75%农村工业进入园区，56%的承包地实现规模经营，33%的农户迁入集中居住点。2.加快农民进程步伐：截止到2012年，累计有110万农民变为市民。3.增加农民财产收入：全市“三大合作”组织累计达2821家，持股农户占总农户的90%，农民财产收入从2003年的不足5%，提高到2012年的40%以上。全市村均收入超450万元，农民人均纯收入超1.6万元。4.健全农村社会保障体系：基本养老覆盖率98.5%，其中参加城镇职工养老保险的达55.3%，老年农民社会养老补贴覆盖率达99.5%，农村基本医疗保险参保率达97%，人均基金347元。农村低保应保尽保。 常熟蒋巷村农业休闲旅游太仓农业现代示范园吴江北联科技示范园花卉基地相城望虞河现代蔬菜基地 昆山亭林社区服务中心吴中区尧南社区服务中心 主要问题1.农村政经分离相对滞后2.农村集体建设用地与国有地没有真正实现同地、同价、同权3.农村集体建设用地资本属性缺乏 佛山市“三旧”改造的实践1.“三旧”改造背景2.主要做法及成效3.几点启示 “三旧”改造的背景1.土地后备资源不足2.建设用地低效利用3.土地利用结构不合理 土地后备资源不足1997-2005年，耕地共净减少694662.45亩（46310.83公顷）。除禅城区外，其余各区耕地减少量均在3万亩以上，南海区减少得最多，超过39万亩，其次是三水区，减少量超过15万亩。再加上土地后备资源仅有荒草地108817.05亩、苇地滩涂67968.6亩，宜农开发的土地资源不足50%，在辖区范围内实现“占一补一”的难度越来越大。 建设用地低效利用根据佛山市国土资源局2005年的调查，佛山市存量建设用地中闲置、空闲和批而未供的土地总面积22664.4亩，其中闲置土地面积5052亩，占低效存量建设用地总量的22.42%；空闲土地面积5373.3亩，占低效存量建设用地总量的23.85%；批而未用供的土地面积12104.1亩，占低效存量建设用地总量的53.73%。在土地低效利用中，集体建设用地的问题更为突出。 土地利用结构不合理建设用地和工业用地的比重明显偏高。2010年，佛山市建设用地面积占辖区面积的34.46%。而香港和日本三大都市圈建设用地占土地面积的比重分别为21%和18.4%。佛山市土地开发强度已达到生态环境所能承受的极限。而2005年土地利用变更详查的数据也显示，佛山市独立工矿用地占建设用地的比重高达42.70%，远高于国内外其他城市工业用地所占的比重。 “三旧”改造主要做法1.对违法用地的处理上分时间段分别处理；2.对土地出让方式上可采用协议出让；3.对村集体留用土地按划拨方式处理；4.对土地增值收益分配上大多数留给集体：土地出让金纯收益可按最高不超过60%的比例返还给原农村集体。5.集体用地转为国有用地时，程序上不用办理社保、土地补偿、青苗补助等。 “三旧”改造主要成效1.城市功能和产业结构在加快转型，经济也保持持续稳定的增长。据初步估算，佛山市“三旧”改造项目总投资约6000亿元，预计可带动相关产业产值1万亿元~1.2万亿元。2.土地的集约节约利用水平也大幅度提高截止到2011年，佛山市已经完成和正在改造的项目占地约3万亩，建筑面积约1600万平方米，平均容积率0.8，改造后建筑面积增加2399万平方米，平均容积率提高达到2.0，土地产出率明显提高。3.农村集体建设用地资本属性大大增强，农民收入大幅度上升从禅城区石湾街道深村的情况看，“三旧”改造完成后，村民人均分红将比现在高出2~3倍；禅城区张槎普华工业村，改造后农村集体租金收入提高了约10倍；夏西集体收入增收800万元，人均分红也增至4300元。 瀚天科技城是“三旧”改造与都市型产业结合的典范之作华南汽车城升级改造项目已经启动 “三旧”改造的主要启示1.合作共赢是“三旧”改造受到各方支持的重要前提；2.中央部门的大力支持是“三旧”改造的基本保障；3.土地由资产变为资本是“三旧”改造的核心内容；4.资源环境约束不断增强是“三旧”改造的原始动力 天津小城镇建设模式2005年下半年开始，天津在“十二镇五村”开展试点，推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案，涉及津郊18万农民。所谓“宅基地换房”，即农民用自有的宅基地，按照规定置换标准换取小城镇内的住房。之后对原有的村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。农民获得股金、薪金、租金和保障金。截止到2012年底，天津市已启动四批共43个试点示范小城镇建设，涉及100万农民，已有40万农民迁入新居。 天津小城镇建设的总结增加农民收入。（天津小城镇建设中，首先预留部分商业物业给集体，提高了集体持续获取收益的能力；其次，按原面积、按人头补偿房子，每家能获得多套住房，可以获得出租收入；住房价值由平均估值5万-6万元提高到约40万元；第三，在居住区附近办工业园，有利于农民获得更多的就业机会。保证了农民进城后生活水平不降低。）（华名街贯庄村每人每年分红8000多元。）实现“工业园区、农业园区和居住社区、”三区联动发展。释放土地财富效应。（以东丽区华名示范镇为例，过去12个村共有宅基地12071亩。小城镇占地8427亩，节省预留的经营开发用地共4951亩，出让收益可平衡农民住宅和公共设施建设所需约37亿元资金。） 天津小城镇建设土地政策突破1.“征转分离”2.征地程序简化3.土地收益大部分留给城镇和农户 天津模式的局限性1.主要适应于大城市城郊；2.适用经济较发达的小城镇；3.“半城市化”问题突出。（“三改一化”：集体经济组织股份制改革、户籍农改非、撤村改居和大力推进城乡一体化） 天津小城镇建设的实践天津小城镇建设中，首先预留部分商业物业给集体，提高了集体持续获取收益的能力；其次，按原面积补偿房子，每家能获得多套住房，可以获得出租收入；第三，在居住区附近办工业园，有利于农民获得更多的就业机会。保证了农民进城后生活水平不降低。 农村集体建设用地入市的思考1.加快农地制度改革；2.推进征地制度和集体建设用地制度改革；3.逐步摆脱“三位一体”发展模式的政策。 加快农地制度改革1.保证农民土地使用权长期不变；2.加快推进土地确权登记；3.明确各项权能的内涵关系；（所有权、承包权、经营权、发展权）4.激活远郊农村存量建设用地市场；5.发展农村土地市场；（通过土地租赁，劳动生产率增幅可达60%（JinandDeininger,2009））6.改革村集体组织制度。（重新界定村集体的功能和角色，缩小对农村土地管理的职责范围） 推进征地制度和集体建设用地制度改革1.改革农村土地的征用和补偿办法；（明确界定公益事业用地的范围、重建征地补偿机制、重塑土地征用流程）2.促进农村和城市土地市场一体化发展；3.限制政府征地权，率先放开农村集体经营性建设用地市场；4.探索带土地指标入户的可能性；5.解决城中村问题；6.加强城市发展规划的监督和统筹。 逐步摆脱“三位一体”发展模式的改革1.全面引入以市场价值为征收基础的房产税；2.有效监管土地抵押融资活动；3.打破城市政府土地一级市场垄断；4.拓展城市建设融资渠道。 谢谢！'