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'中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn#论公共服务供给侧改革的价值目标12**翟军亮，吴春梅（1.中国矿业大学公共管理学院；52.华中农业大学马克思主义学院）摘要：公共服务是供给侧改革的重要内容。公共服务的经济属性和公共属性赋予公共服务供给侧改革以资源配置和社会治理的双重属性。这从根本上决定着公共服务供给侧改革的价值目标为民主与效率的有效整合。实践中，民主与效率两者间关系的割裂是我国公共服务供需10结构性失衡的根源。理论上，推进公共服务供给过程中民主与效率的有效整合是公共服务理论演进的不懈追求，为合理定位公共服务供给侧改革价值目标提供了依据。基于此，可从构建公共服务协商网络与供给网络、加强政府网络管理能力建设等方面推进公共服务供给侧改革价值目标的实现。关键词：公共服务；供给侧改革；民主；效率15中图分类号：D035thevaluesystemofpublicservicereform12zhaijunliang,wuchunmei(1.SchoolofPublicPolicyandManagement,ChinaUniversityofMiningand20Technology,Xuzhou,221116;2.SchoolofMarxism,HuazhongAgriculturalUniversity,wuhan,430070)Abstract:Publicserviceisanimportantpartofreformofthesupplyfront.Theeconomicandpubliccharacteristicsdeterminethatthereformofpublicservicemustbeconsideredintermsofresourceallocationandsocialgovernance.thus,thevaluesystemofpublicservicereformofthesupplyfront25shouldbetheintegrationofdemocracyandefficiency.However,inpractice,thebreakdownoftherelationshipleadtotheimbalanceofpublicservicesupplysystem.theoretically,promotingtheeffectiveintegrationofdemocracyandefficiencyintheprocessofpublicservicesupplyistheunswervingpursuitoftheevolutionofpublicservicetheory,whichprovidesthebasisforrationallypositioningthereformtargetofpublicservicereforminthesupplyfront.Thus,measuressuchasconstructingpublic30servicenegotiationnetworkandsupplynetwork,strengthenthegovernmentcapacitybuildingofnetworkmanagementshouldbetakentopromotetherealizationofthevaluesystem.Keywords:publicservice;reformofthesupplyfront;democracy;efficiency350引言价值目标是主体对客体需要的超前反映，是价值关系的理想化状态，是价值行为的目的。公共服务供给侧改革价值目标对公共服务供给侧改革这一价值行为具有重大的指导意义，其将使公共服务供给侧改革具有自觉性、自主性、目的性、选择性和创新性。2016年政府工作报告指出，要大力推进结构性改革，增加公共产品和公共服务供给，使供给和需求协同促40进经济发展，提高全要素生产率，不断解放和发展社会生产力。十三五规划纲要指出，要增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。然而，我国当前公共服务面临总量不足、空间分布失衡、结构性失衡等多重问题叠加状况，且主要问题在供给侧，需要从供给端基金项目：教育部博士点基金(20130146110011）作者简介：翟军亮（1986-），男，副教授，主要研究方向为公共服务治理通信联系人：吴春梅（1966-），女，教授，博导，主要研究方向为公共服务治理.E-mail:gaowuji@mail.hzau.edu.cn-1- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn着手改革。在此背景下，如何科学合理定位我国公共服务供给侧改革价值目标并促进其实现显得尤为重要。45作为延续与变革共存的统一体，公共服务供给侧改革价值目标的确立需要在遵循公共服务发展演变逻辑的基础上嵌入我国经济社会转型的现实特点。因此，本文试图从价值取向视角，通过分析公共行政范式变迁为公共服务供给侧改革价值目标的科学定位提供历史的合理性论证，并试图在借鉴新公共服务、公共价值管理等理论的有益成果和反思我国场域性与阶段性特征的基础上探讨推进公共服务供给侧改革价值目标实现的路径。501公共服务供给侧改革的双重属性与价值目标供给侧结构性改革从供给管理角度出发，着力解决供需结构性失衡或错位所导致的供给体系质量偏低和效率低下等核心问题，从根本上落实好以人民为中心的发展思想。公共服务是供给侧结构性改革的重要方面。当前，我国公共服务供给仍处于由供给主导型公共服务供[1]给向需求主导型公共服务供给过渡阶段，面临总量不足、时空分布失衡、结构性失衡等多55重问题叠加状况，且主要问题在供给侧，需要从供给端着手改革。例如，较之人口流入地面临着基础设施和公共服务供给不足局面，人口流出地却面临着大量基础设施过剩状况；城市中心区公共服务过度提供，而郊区公共服务却严重不足。再比如，易出政绩的公共服务供给过剩，具有战略意义的公共服务却面临不足状况。公共服务的多重属性决定了公共服务供给侧改革的多重属性。首先，公共服务源于公共60产品，公共服务思想继承了公共产品的内涵，因此，公共产品的经济属性决定了公共服务供给侧改革具有资源配置属性，即通过市场机制，充分发挥市场竞争在资源配置方面的优势来构建更为有效的公共服务投资与运营机制，降低公共服务供给成本，提高公共资源的整体配置效率，进而实现供给质量与效率的双重提升。其次，公共服务汲取了政治学营养，是公共产品概念在政治学上的回归，因此，公共产品的公共属性决定了公共服务供给侧改革又具有65社会治理属性，即通过公共机制，更好地发挥包括政府但不限于政府的公共机构的作用来实现供需结构均衡、供给质量和效率的双重提升，它更加强调公共服务所蕴含的公民权意蕴及民主化过程。所谓公民权，它意味着公民不应该仅仅被看做是被统治者、选民、顾客，更应该看作是合作者，而公民与政府等主体的合作恰恰是民主社会的本质所在。公共服务的经济属性与公共属性之间的关系决定了公共服务供给侧改革必须追求效率70与民主的有机整合这一价值目标，实现有效率支撑的民主和有民主支撑的效率。整体上，两者呈现出递进关系：公共服务供给侧改革的资源配置属性是基础，体现的是公共服务供给的工具理性，追求的是公共服务供给效率；公共服务供给侧改革的社会治理属性是目标，体现的是公共服务供给的价值理性，追求的是民主与效率的有效整合；它们两者辩证统一于公共服务供给过程之中。具体而言，在公共服务供给侧改革的资源配置属性中，供给质量更多的75是指根据特定质量标准而确定的服务质量，供给效率包括微观和宏观两个层次：微观层次是指技术效率或生产效率，即可以用具体数字表示的投入与产出之间的比率关系，强调的是以-2- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn最小的成本获得最大的产出；宏观层次是指整个社会或局部区域内公共资源配置的效率，较之于私人产品所依赖的市场机制，因其具有非竞争性和非排他性等特征而主要依赖于政府机制，与社会治理属性中的供给效率较为相似。例如，将经济学的分析方法与工具应用于政治80过程领域的公共选择理论认为这依赖于私人选择转换为集体选择的民主过程及其决定公共服务供给、需求的非市场决策。在公共服务供给侧改革的社会治理属性中，供给质量不仅要达到特定的质量标准，更要与需求方所期望的质量相符，供给效率更多的是指社会效率，即效率不仅要具有较高的投出产出比率，更必须与公共利益、个人价值、公共偏好、个体偏好等价值目标相结合才是有意义的，强调的是个体和聚合层次的偏好对公共服务的实质性影85响。也就是说供给效率的实现是以民主为支撑的，即供给效率意味着为老百姓、社会提供他们最需要的公共服务，必须体现以人民为中心的发展思想。例如，长期的农村实地调研发现，农民眼中的“产出”并不完全是经济学意义上的产出，而是根据自己心中大概的估算，将难[2]以用货币衡量的“收益”也计入其中的综合性“产出”。实践中，公共服务供给过程中价值目标的偏离导致了供需结构失衡，即民主与效率之间90关系的割裂，多体现为公共服务供给中所出现的没有民主支撑的效率取向或没有效率支撑的民主取向。也就是说，提升公共服务供给质量与效率是以公共偏好的有效表达、公民的有效参与等民主条件的实现为前提的。公共服务供给中多元主体的有效参与与理性协商，有利于集思广益，提高供给方案的合法性与适用性，有效衔接供给与需求。例如，传统公共行主张效率理性，但它排斥公共参与，导致公共服务供给的“效率悖论”。952推进民主与效率的有效整合是公共服务理论演进的不懈追求公共服务改革是一个历史范畴，“市场失灵”等现象的发生使得公共服务相关研究与改革实践多集中于“供给侧”而非“需求侧”，例如公共服务范围、公共服务供给数量、公共服务供给机制、公共服务供给制度与激励等，与我国当前正在进行的公共服务供给侧改革在共性规律方面具有天然的吻合性，能够为科学定位公共服务供给侧改革提供合理性依据。纵观公100共服务改革历史进程，推进供给过程中民主与效率的有效整合是其追求，具体为：效率至上→效率优先→效率基础上的民主价值复位→公共价值创造。其中，前两者已经在发生，后两者正在迅速发展。价值目标由效率至上向公共价值创造的转型是一个长期的历史过程，公共价值创造的实践与理论探索仍在进行中。(1)传统公共行政理论阶段：以科层管理来实现效率至上105传统公共行政下公共服务供给的价值目标是效率至上。以“政治-行政二分”理论、理性官僚制理论和科学管理理论为三大支柱的传统公共行政的诞生，标志着行政管理哲学开始由通过政治来处理问题向通过管理来处理问题的转变。受机械技术观和企业价值观的影响，效率成为行政科学最基本的“善”，成为公共行政的目标。在公共服务领域，传统公共行政将公共服务供给定位于技术性的管理过程，主张通过官僚制组织提供公共服务以实现效率理性。110在以效率至上为宏观价值取向的政府运行机制中，政府通过官僚制提供的公共服务亦以效率至上为价值取向。与早期公共行政相比，传统公共行政下的效率至上借助科层化管理提高了公共服务供给的技-3- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn术效率。但工具理性的过度张扬引致了工具价值化，进而导致公共服务供给的民主缺位和效率悖论：由于“最佳工作方式”难以考量、官僚制与市场相比效率太低等问题，以效率至上115为价值取向的传统公共行政在实践中变得效率低下，官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术效率的理论。(2)新公共管理理论阶段：以市场机制来实现效率优先针对传统行政下的效率悖论，新公共管理以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，主张通过改变治理工具、将私营部门管理方法引入公共部门等措施以实现公共服120务供给的效率目标。新公共管理在公共服务领域倡导“效率优先”价值目标：通过拓展效率的价值内涵，在传统公共行政所主张的“效率”、“经济”理念中融入“效能”价值理念，即效率被视为核心价值，同时也融入了效能、回应性等价值；通过引入顾客导向与市场机制、改变传统公共服务供给运行机制和管理方法等措施以实现有效率支撑的公共服务。新公共管理阶段公共服务供给的效率优先是通过市场机制的引入和一系列监督、激励、绩效、125责任机制的建立来实现的，在实践中亦有利于价值泛化意义上的效率的实现，在一定程度上弥补了传统公共行政阶段公共服务供给仅注重技术效率的局限性。但效率优先的价值目标亦遭到了批判，如“顾客”的不当隐喻引致了对公民角色的片面理解；“新管理主义”和企业家精神的引入使政府在公共服务供给中过度强调企业价值的优先性和工具理性，丧失了诸如公平、正义、公民权、公民参与和公共利益等民主和宪政价值。130(3)新公共服务理论阶段：以公共参与来实现效率基础上的民主价值复位针对新公共管理下公共服务供给中工具理性张扬、价值理性缺失的现象，新公共服务在认同新公共管理效率优先的基础上更加强调公共服务供给中公民权的核心地位，主张通过政府与公民间的合作生产来实现公共服务供给价值目标由效率优先向效率基础上的民主价值复位的转变。主要体现在：（1）将公民参与拓展至基层和社区，公民不应仅局限于对公共服务135的需求表达和监督，而应参与到公共服务供给的各个环节。（2）公民不再被视为顾客，而被视为公民，是政府的主人，能够为实现共同利益和目标而采取集体行动；不再被视为公共服务供给的监督者，而被视为多元治理体系中不可或缺的重要参与者。（3）分享领导权，使公民能通过对话协商和参与来追求共同利益，确立发展方向，实现共同目标。（4）提高公共机构的整合力和回应力，确保政府具有开放性、可接近性和回应性。140新公共服务在理论上实现了效率基础上的民主价值复位，在公共服务供给过程中的公民参与方面有独到见解，纠正了新公共管理下效率优先所引致的价值理性缺失等消极结果，但亦存在局限性。一方面，公共服务供给过程中效率基础上的民主价值复位价值目标的实现需要一定水平的社会资本作为保障条件。新公共服务倡导源于社区的共同生产，认为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。但共同生产依赖145于相互信任、合作以及责任。因此，公共服务改革的价值目标不应仅包括民主与效率，亦应包括政府与公民间关系的改善、信任等内容，也应该促进社会资本存量的增加，毕竟社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。另一方面，新公共服务并没有为公共服务供给中的公民参与、公民主体地位的凸显以及领导权的共享等机制提供稳定的制度基础与实现路径，很难保证效率价值服务于民主150价值和民主价值的复位。(4)公共价值管理理论阶段：以供给网络来创造公共价值公共价值管理理论发端于马克•莫尔的《创造公共价值：政府战略管理》一书，最初目标是为公共管理者建立一个战略管理框架，但后经理解、扩展与应用，日益被视为一种新的公共-4- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn行政学范式，它与公共治理模式相适应并超越了与命令-控制模式相适应的传统公共行政理155论和与市场模式相适应的新公共管理理论。它是对政府的“再发现”，通过确立公民在公共价值创造中的核心地位定义了新型公民-国家关系。其核心观点为：创造公共价值是目标；以公民为核心，关注集体偏好，重视政治的作用；建构协商网络和服务递送网络；民主与效[3]率是伙伴关系。政府要实现公共价值最大化，必须构建基于公民本位的协商网络以确认公共价值和服务递送160网络以递送公共价值。首先，拓宽了合法性来源范围，更加强调来源于合作伙伴、社区领袖、拥有服务知识的专家和使用者、稽核员和管制者等利益相关者的合法性。该理论认为：公共管理者与利益相关者之间应该有更多的沟通与协商；公众对决策和政府行为的默认向积极认可转变以及建立协作性、协商性的合作途径的目的。为此，公共价值管理理论主张建立协商网络。协商网络的构建要求政府将公共偏好的探讨放在核心位置，给予利益相关者的合法性165以更多的重视，建立制度化的公民参与与协商机制，通过促成公众与政府之间持续不断的沟通与协商，找出公众认为的公共价值，以实现由公共偏好决定公共服务供给种类和数量和网络化治理理念下公共服务民主型供给的目的，这充分体现了民主性。其次，公共服务供给方面，政府要放弃传统上公认的“一种最好的方式”（one-best-way），应根据环境、公共价值、情景因素、任务的性质、可用的技术与资源等因素选择开放而实用的公共服务供给网络。170具体体现在：应通过一种比较开放的、务实的方式来确定最佳供给者，无论他们是公共的、私人的或志愿组织；应当充分利用各类组织的特点及其资源构建灵活的服务网络以实现公共价值的最大化。这在一定程度上吸收了新公共管理的合理成分，体现了顾客导向和结果导向意义上的对效率的追求。3推动公共服务供给侧改革价值目标的实现175顺应现代公共服务管理中政府与市场、社会协同治理及多元价值整合的趋势，针对当前公共[4]服务供给过程中效率优先与制度化、民主化建设相脱节甚至碎片化的状态，应在政府与市场各司其职的前提下更好的发挥政府的作用，审时度势地集合政府、市场和社会主体等力量提升公共服务供给质量与效率。第一，增进公共参与，构建公共服务协商网络，推进公共服务供给民主化。公共服务是公民[5]180和政府官员活动的共同产品。公众参与公共服务供给既可以促进公民权的实现，又可以将多元主体的声音整合到公共服务的供给之中。例如，社区警务体系不仅实现了在邻里层面提供公共治安服务的目标，而且也改善了警民关系，促进了社会资本存量的增加。在公共服务供给中，政府要构建制度化的参与机制为公民参与提供路径支持；构建参与式支持系统，通过公开过程将公民的建议整合进公共服务供给过程中；培育支持性的合作文化，促进多元主185体间的协同合作，增强共同行动的能力。第二，推动公共服务市场化和社会化改革，构建公共服务供给网络，提升公共服务供给效率。公共服务市场化和社会化是指在政府责任履行的前提下，充分利用市场机制和社会机制来提供公共服务，“政府的一个重要角色就是充分利用政府、市场和公民社会等三部门的力量和[6]资源”。公共服务市场化和社会化有利于形成多主体协同供给网络，提升公共服务供给质190量与效率。借鉴国内外相关经验，构建涵盖政府等公共部门、非营利组织、市场主体、社会主体和公众等的公共服务供给网络。例如，可采用特许经营、补助、凭单制、自我付费、用者付费、志愿服务等市场化和社会化工具。-5- 中国科技论文在线http://www.paper.edu.cn第三，推动政府改革，加强政府网络管理能力建设，链接公共服务供给中的民主与效率。首先，革新政府理念，推动政府由管理理念向治理理念转型，推动政府角色由“划桨者”、195“掌舵者”向“服务者”、“价值创者”转变，推动政府工具由权威等级向网络工具转型。其次，要提升政府的网络管理能力。一方面，尽管公共服务网络能够推动公共服务质量与效率的双重提升，但网络并不是万能的，它以政府不断提升的网路管理能力为前提。例如，有研究显示，市场竞争并不能根治公共服务效率弊病，通过竞争来提升效率是以政府不断提高的公私伙伴关系管理能力为前提的，因而需要加强政府在公共服务供给领域中的网络治理能200力建设。另一方面，针对当前我国政府所面临的“条条”、“块块”所导致的“碎片化政府”现状，要加强跨部门合作能力建设，尤其是多部门间的关系管理能力与沟通能力，以化解冲突、建立信任关系，提升公共服务系统供给效率。[参考文献](References)205[1]吴春梅,翟军亮.转型中的农村公共产品供给决策机制[J].求实,2010(12):111-115.[2]翟军亮,吴春梅,高韧.村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励分析--基于对河南省南坪村和陕西省钟家村的调查[J].中国农村观察,2012(3):48-62.[3]吴春梅,翟军亮.公共价值管理理论中的政府职能创新与启示[J].行政论坛,2014(1):13-17.[4]翟军亮,吴春梅,高韧.农村公共服务决策优化:目标系统结构、作用机理与影响效应[J].中国农村观210察,2014(1):50-63.[5]全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].孙柏瑛等.北京:北京大学出版社,2008.[6]BENINGTON,J.Fromprivatechoicetopublicvalue[A].J.BeningtonandM.MOORE(eds),Publicvalue:theoryandpractice[C].Basingstoke:Macmillan,2011,pp.31-51.-6-'